重新构建金融监管框架：解决旋转门问题与利益关系

中国目前的监管框架是从21世纪初开始形成的“一行三会”分业监管的体系。这个框架现在出现了一些具体的问题，一是过去以机构监管、微观监管为主，缺乏宏观审慎监管，容易导致系统性的风险。二是“一行三会”分头监管，协调性比较差，要么重复监管，要么大家都不管。比如，大家都想建立自己的债券产品市场，互相竞争。另外，监管部门不但要负责监管，还要承担行业发展的责任，这两个政策目标并不完全一致。三是有很多新型的业务发展起来了，但没有人管。2007年第一家P2P平台上线，2016年中才有第一部对网络监管的暂行办法，中间隔了八九年，一直是野蛮生长，出现许多违规甚至诈骗的现象。相关部门都不愿意管，既有激励的问题，也有资源的问题。麻烦的事情大家都不愿意沾手，况且这几年监管部门的人员编制和经费远远赶不上金融部门的发展，不要说人才储备不足，人手短缺现象也很普遍。四是“一行三会”都是国务院下属机构，独立性比较差。经济形势不好的时候，要靠调节监管政策的力度来稳增长，很可能会牺牲金融稳定的政策目标。

图3.14　监管模式

图3.15　金融监管有效性指数

国际上的金融监管模式多种多样，有的主要是机构监管，像中国、墨西哥；有的实施功能监管，像法国、意大利和巴西；有的直接搞混业监管，像加拿大、德国和日本；还有的采取审慎监管和行为监管相分离的双峰模式，像澳大利亚、荷兰和2013年开始的英国；当然还有美国的双层、多头模式。

为了考察不同模式的监管效率，王勋构建了一个金融监管有效性指数，这个指数包括三方面的分指数：宏观审慎分指数包括CPI、PPI、股价和汇率波动率，微观审慎分指数包括经济杠杆率和商业银行不良率，金融消费者保护分指数包括金融消费者获得信贷的便利度和对中小投资者的保护程度。

图3.16　部分国家的监管有效性指数

王勋为36个国家构建了监管有效性指数，从2005年到2015年。大概有几个初步的发现：一是中国的监管有效性相对偏低，而且近年还有进一步下降的现象。有效性最稳定的是那些双峰监管的模式，如澳大利亚、荷兰。二是跟其他监管模式相比较，双峰模式下金融危机的概率也最低。

在改革金融监管体系以前，首先需要清晰地认识存在的一些问题。2016年，很多关于监管框架改革的讨论都集中在机构的重组，这样的讨论没有抓住根本要害。虽然加强监管政策协调确实已经非常紧迫，习近平总书记也提到要“统筹监管系统重要性金融机构，统筹监管金融控股公司和重要金融基础设施，统筹负责金融业综合统计”。但今天中国的“一行三会”分业监管的框架，是建立在分开的法律基础之上的。除非改变这样的法律框架，否则简单地把两个部门放在一起或者拆分开来，并不能有效改善政策协调。因此短期重点不应该是在机构重组上。2015年4月，我在国际货币基金组织和中国人民银行的联合会议上曾经建议建立一个高层次、高规格的国家金融稳定委员会，统一协调金融监管政策，目前看来仍然是一个比较好的选择。“一行三会”虽然建立了部际协调会议，但各部长3个月才碰一次头，协调具体工作并不容易。各部门之间有一个“会签制度”，但因为缺乏拍板人，会签往往变成了相互牵制而不是相互协助。

图3.17　实体经济波动率

图3.18　金融波动率(www.xing528.com)

在监管的具体做法方面，迫切需要完善宏观审慎监管政策，防范系统性风险。

图3.19　微观审慎监管指数

图3.20　金融消费者保护指数

另外，现在金融创新繁杂，资产证券化、数字金融等发展很快，显著增加了信息不对称的程度，监管的难度也大幅增加。为了改变这种现状，就需要大幅增加监管资源，特别是编制与资金。监管者与被监管者本来就是一个“道高一尺、魔高一丈”的游戏，监管资源匮乏，控制金融风险只能成为空谈。另外，我国的监管需要尽快从机构监管向功能监管转变，实行穿透式监管，投资者的钱进了市场，必须清楚最后去了什么地方。

总体看来，金融监管改革的方向应该是大力增强独立性、专业性和权威性，特别是要把领导行业发展的职能移交出去，这是政府部门需要做的工作，监管部门就是保障公平交易、维持金融稳定。监管部门尤其需要与被监管对象切断行政与利益关系，有的监管部门与被监管对象之间存在旋转门现象，很多官员直接到被监管机构任职。更奇特的是，监管机构居然直接掌控一些被监管机构的高管任命。如果听任这种现象持续下去，不但公平交易会成为空谈，金融稳定也可能变成空中楼阁。

【注释】

[1]本文根据长安讲坛第312期内容整理而成。

[2]黄益平，中国经济50人论坛成员，北京大学国家发展研究院副院长。