土地制度改革：建立统一建设用地市场，加速户籍和社保改革

根据十八届三中全会提出的土地制度改革方向，未来要建立城乡统一的建设用地市场，缩小征地范围，让农村集体建设用地与国有土地同等入市、同权同价。这意味着要改变政府独家征地、独家卖地的模式，也意味着土地资源可以在符合规划和用途管制条件下通过市场渠道进行配置。十八届三中全会《决定》还提出，要保障农户宅基地用益物权，稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让。按照这个改革方向，应该允许外来的需求方参与农村闲置建设用地和宅基地的投资和交易，一些不适当的限制措施应该取消。

推进土地市场化的改革，需要制度性基础设施的建设。

第一，需要建立土地的公开交易市场，实行合法和透明的场内交易。因为土地关系重大，如果搞不合法、不合规的私下交易，由某些人操纵市场，会伤害很多人的利益，因此，必须建立公开透明的交易市场，必须有监督，保证交易合法合规。

第二，随着人口向城市转移，边远农村地区的建设用地闲出来了，而城市需要土地又没有土地资源，能不能把边远地区的土地搬到城市里来呢？前文提到成都的例子，那里的一个村子，通过村庄整治，节省出来近一半的土地，把这些土地复垦为耕地，村里的耕地面积就增加了。然后通过建设用地指标交易，把土地指标转让给有需求的一方。如果有企业要在城市周边搞建设，土地资源不够，就可以买他的土地指标。村里腾出1亩耕地，需求方就可以在那边多占1亩耕地，这叫作占补平衡。当然这里要考虑土地质量的问题，如果我复垦出来的土地质量不如你占的土地质量好，也可以用两亩换一亩，或者用一套计算方法来确定土地的权重，通过权重计算来决定置换怎么进行，还需要有检查验收制度，不允许弄虚作假。

通过这样一个指标交易，农村把土地省出来了，耕地增加了，农民得到了很大的一笔钱，可以用来补偿村庄整治的投资，农民还有了额外的收益。他们的居住条件显著改善了，土地也节约了。城市中需要土地的一方通过购买指标也得到了土地，能够进行开发建设，因此是一个对各方都有利的事情。重庆也在做类似实验，叫作地票交易，内涵差不多。这种方式能不能通过总结经验，变成一套更加完善的制度，逐渐推广开来？土地指标交易市场的范围是不是还可以扩大，将来可以跨市、跨省，甚至在全国范围进行？当然这是一个逐步完善的过程，还要稳步进行。但是，我们要朝这个方向努力，通过土地复垦使土地得到有效利用，使全国的土地资源都能够通过重新配置而提高使用效率，也使边远农村地区的农民能够参与分享城市化的收益。

现实中，不同地区的地价有天壤之别。比如，北京郊区出让1亩地至少是几百万甚至几千万元，而边远农村1亩地只有几万元，这个差别太大了。是不是北京郊区的土地收益就该全部由这块地上的居民来享受，别处的老百姓就无权参与呢？未必。因为城市化的发展才带来了土地收益的增加，才带来地价的提高。

北京、上海这些大城市地价特别高，其中有合理的因素，也有不合理的因素。合理的因素是城市的规模经济收益带来了当地地价升值，这是整体经济发展的结果，因此这个升值应该在更广泛的程度上由全社会分享。如果通过土地指标交易这么一套制度安排，使得边远地区的农村、农民也能够参与到城市化发展的利益分享，就是朝公平化的方向走了一大步。

当然这套制度还需要逐步完善，要信息透明，有一套制度来监督，防止从中作弊，要保护农民和居民的合法权益，这些都是要在制度设计阶段给予高度重视和充分考虑的。

第三，一些和土地制度相关的制度也需要改革。城市户籍制度改革需要加快，社保制度改革和社保覆盖面要扩大。现在的户籍制度改革，在一些小城镇进展比较快，想在县城里落户比较容易。但是如果你在某个省会大城市打工，能不能在那安家落户呢？这是一个突出的问题。很多农民打工选择到大城市，是因为那里有更多的就业机会。小城镇虽然容易落户，但是就业机会有限，即使落户也不容易找到工作。因此应该加快大城市的户籍制度改革，使这些劳动者能够安家落户，成为名副其实的城市居民。

第四，城市建设规划的制定和执行存在很多问题。有些城市摊开的面积太大，占地太多，地方政府特别是长官意志起了很大作用。市长、书记说要搞一个开发区，可能不用经过制度程序进行可行性论证，一两个人就能拍板决定，或者论证走过场，然后强力推行。张书记调走了又来了个李书记，城市规划又变了，来回折腾，土地使用的效率就会大大降低。这些问题又常常和官商勾结、腐败有关。

要保证城市建设的合理、经济、有效、科学，要提高土地的使用效率，就需要有一套制度，需要有一套立法程序来保证。城市规划是不是合理合规？是不是有效？是不是对居民有利？有没有损害居民的利益？这些要有科学论证，要有各种不同的表达。有了合理的规划，政府能否严格执行，需要社会公众有发言权、监督权。

城市规划还要与时俱进。过去旧的规划过时了，市场导向和主观规划可能有不一致的地方，这时就需要政府与时俱进，及时把握市场的变化，对城市规划进行修改，使它更合理、更完善。

第五，财税体制要改革。改革土地制度，地方政府的土地出让收入会减少，财源不足，有些事想干就干不了。解决的办法就是推进财税体制改革，其中很重要的一条就是改善政府的支出结构。地方政府的钱并不算少，但是有些钱没有花在该花的地方，有大量的低效率的投资，有大量的不必要的行政性支出。这些钱省下来了，就可以办很多事。这是在节流。

另外是开源，比如对拥有多套住房者开征房地产税，上海和重庆都已经试点多年，但是经验没有推广。房产税可能会引起很多争论，很多人对房产税心怀恐惧。普通老百姓用了祖孙三辈的钱好不容易买一套房子，结果还要交税，负担太重，接受不了。在现行体制下，对一般居住需求的老百姓征房产税是不合适的。但应该对拥有多套住房，甚至有十套、二十套用来炒房挣钱的人征税，因为他们占用了过多的资源，应该交税。发达国家和很多发展中国家都有房产税的制度。(www.xing528.com)

涉及个人所得税，也有很大的改革空间。现在累进的个人所得税，从5%到45%，是对工薪收入征收的，财产收入、经营性收入不按这个税率，这就造成真正的富人反而税率更低，中间白领阶层可能要交的税更多。美国的巴菲特说，我的秘书比我的税重。他认为美国的税制对富人太好，对中产阶级不够好，这样的税制不合理。我们国家也一样，个人所得税分不同来源征，工薪所得的税率最高是45%，而财产收入、经营收入、偶然所得的税率都没有这么高。你到股市上炒股的收入不用交税，卖房子赚了钱也不用交那么多，还常常把税负转嫁给买方。

未来个人所得税改革，应该朝向统一的公平的税率迈进，不管你是工薪收入还是财产收入，一定的收入水平按照同样税率交税。当然最高税率可以不是45%，可以低一些，但是大家要公平。这样的改革会增加公平性，也会增加政府的财政收入，用以弥补土地出让收入减少带来的问题。

如果能推进这样的土地制度改革和各方面相关制度的改革，会带来很多非常积极的变化。

首先，土地市场开放和土地供应的多元化，有利于缓解城市土地的短缺，也有利于抑制地价的上涨。

其次，农村闲置土地入市，能够使资源得到更有效的利用，促进观光农业、休闲度假产业和特色小镇的发展，促进乡村繁荣。

最后，边远地区通过土地指标转让的制度，能够参与分享城市化的收益，能够使土地资源得到更好的利用，减少占用耕地。城市在占补平衡的条件下，也能获得必要的土地资源用于建设。

大体上算一笔账，现在村庄占地近15万平方公里，将来逐步通过村庄整治，节约出五六万平方公里的土地，通过土地指标的市场交易制度实现转让，大体上能满足未来20年城镇化的土地需求，可以避免耕地保护红线被突破。

假定5万平方公里的土地，按每平方米100～200元的转让价格计算（这并不是很高的价格），它带来的土地增值收益就有5万亿～10万亿元。这笔巨大的财富，将对农村的繁荣做出巨大的贡献。

最后几句话概括：一是城市化并不意味着必须占用大量耕地，也并不意味着农村必然凋敝。二是推进土地制度的市场化改革，能够节约土地资源，优化资源配置，创造巨大财富，促进农村繁荣。三是土地制度改革，能够有力支持未来城市化发展和长期增长，也有利于耕地保护。四是这样一套改革需要全面筹划、精心设计、坚持推进，才能够得到希望的成果。

【注释】

[1]本文根据长安讲坛第327期内容整理而成。

[2]王小鲁，中国经济50人论坛特邀专家，国民经济研究所副所长。