土地资源低效配置的体制性问题

土地资源出现低效率的配置，跟一些体制性原因有关，这些体制性的原因是什么？

首先是城市土地资源的配置。

其一，这些年存在一个现象，各地政府由于追求GDP增长目标，很多地方都在竞相建设开发区、高新区、保税区、自贸区等园区，如果只计算国家级的新区、自贸区、特区、经济技术开发区和高新产业区，全国已经有好几百个。这还不包括属于省级、市级和县级的各种开发区和产业园区，这些数量更大，甚至有些乡镇都在建自己的园区。

建设这些开发区或产业园区，都投入了大量的土地和大量的资金，其中少数效益是好的，但是有数量非常多的开发区、产业园区，土地和投资没有得到有效的利用，资源浪费非常严重，导致城市面积盲目扩大。很多城市的开发区大片土地闲置在那儿，或者厂房和设施虽然建起来了，但是没有人来投资，土地资源并没有得到充分的利用。

其二，城市建设过度追求豪华、气派。很多城市不计成本搞大拆大建，马路建得很宽，楼房都是新的，看起来很漂亮，但是拆掉了大量本来可以继续居住和继续利用的建筑。过度的拆旧城建新城，造成了很多的浪费，不光是资金的浪费，还有土地的浪费。建设超宽的马路、超大的广场、各种标志性的建筑和非常豪华的政府设施，都占用了很多土地。这些设施有一些利用情况是好的，但是有很多并没有得到有效的利用，导致土地资源浪费。

例如，陕西的法门寺。因为在法门寺古塔下的地宫里发现了释迦牟尼佛指骨舍利，这里成为全国甚至世界闻名的地方。2009年，当地政府在原先的法门寺旁边征用了大片土地，投资50亿元新建了一个大约相当于50层楼高的巨大现代建筑，称为“法门寺合十舍利塔”，将佛指舍利移至新塔的地宫供奉。塔前是1200米长、108米宽的“佛光大道”，塔旁是供10万人朝圣的超大广场，全部水泥铺地，空空荡荡。真正的法门寺反而被冷落在旁边一个不起眼的角落里，无人参观。

这个新建筑虽然气势宏大，但是在我看来完全没有必要。这还是真正的法门寺吗？如果是为了表示对历史的尊重，对文化传承的尊重，为什么不能复原和保留法门寺的原貌，以原来的法门寺为中心来建设必要的辅助设施？是不是需要占用这么大一片土地，来搞一个和历史完全无关的、如此巨大的现代建筑呢？这究竟是个文物保护工程，还是个炫富工程？

还有另外一个例子。由山西某市政府发起，在原来有悠久历史传承的名牌酒厂旁边，组织动员十几个民营企业家投资新建了一个号称“中国酒业第一城”的酒业生产基地。这个新的酒城，计划总投资200亿元，建筑面积290万平方米，全部厂房都按仿古建筑设计，占地5平方公里，设计年产白酒10万吨，是原名牌酒厂产量的2倍。据当地人说，该项目麻烦不断，目前的实际产量连1万吨都没有，是一个失败的投资项目。但是它除了巨额投资外还占用了大片的土地，周围几个村子的几千亩耕地都被划进了这个范围。看来这反映了某些政府官员好大喜功、过度追求投资规模的倾向。

其三，土地制度的问题。按现行土地制度规定，建设用土地要由地方政府从农村征地，通常征地补偿很低。把地变成国有土地后，再由政府拍卖。房地产开发商来投标，谁出的钱多就卖给谁，最后的地价可能会飙升几百倍，政府征1亩地也许只花2万元钱，可能会拍卖到几百万元。这成了地方政府一个额外补充财政收入的渠道。20世纪90年代中期，通过税制改革，中央政府集中的财力增加了，地方政府面临的突出问题就是财政收入不够。结果中央就把卖地的收入给了地方，每年全国土地出让收入有好几万亿元。这是地方政府一个巨大的财政来源，因此地方政府特别有积极性。结果就造成地方财政过分依赖卖地的收入。

很多城市，特别是三四线城市，当地的房地产需求有限，但在当地政府推动下还是占用了很多土地，盖了很多房子，盖好以后卖不出去，成了空城、鬼城，房地产供过于求。投资时借了大量的银行贷款，导致债务杠杆率上升。近年来中国面临的结构失衡，突出的表现就是产能过剩，房地产库存过大，杠杆率过高，这些问题和现行土地制度有很大关系。

乡村非农业用地也存在不少问题。

乡村有两种土地。一种是耕地，另一种是建设用地，包括属于村集体共有的集体建设用地，也包括农户的宅基地。这些土地的使用，也面临一些体制和机制性的问题。

其一，经过30多年城市化的高速发展，大量农村人口从农村迁移到城镇，在城镇就业、工作和居住。但是他们当中大部分人现在仍然是“离乡不离土”，就是说人虽然离开了乡村，但是这块土地他还离不开。因为他在城里没有户口，不被承认为城市居民，也往往享受不到城市居民都能享受的那些社会保障、公共福利等待遇。现在7亿多城镇常住人口中，有三分之一没有城镇户口，其中很多人已经在城市工作多年，但还是没有办法扎根，不能安家落户。即便有些人已经举家迁移到了城市，但是他们仍然要保留自己在农村的宅基地，因为将来一旦在城里待不下去，回到农村还有地方可住，不会无家可归。

更多的情况是，很多迁徙者受到城市住房贵、生活成本高、居无定所等一系列条件的限制，老人和孩子无法带到城里来，只好留在农村。现在许多村子，可能人已经走了一半或者三分之一，但是他们的住房还都留在那里。因此，加快城市户籍改革和社会保障全覆盖，促进进城的农民工市民化、在城市安家落户，是一个重要条件。

其二，因为没有开放土地市场，农村已经外迁的人口，即便他在城市里安家落户住下来了，想出让在农村空置的住房和宅基地也受到很多限制，并且很难获得应得的那份收益。这导致农村住房和宅基地闲置，土地资源得不到有效利用。这个现象是很普遍的。

农村一方面人走了很多，另一方面还有新增人口；有新出生的人口，或形成了新的家庭，也需要分一份宅基地来盖房子。于是有些人的房子空在那里不能转让，新增的人口又要多占一份宅基地，造成了村庄占地的继续扩张和土地资源浪费。

按现行的规定，农户的宅基地只能转让给本村居民，这就排除了潜在的外来需求者。按照法律规定，农民对自己的宅基地享有使用权，但所有权归农村集体。从法律上来讲，因为农民不是土地的所有者，所以农民不能出卖宅基地，换言之，农民无权转让宅基地的所有权。(www.xing528.com)

众所周知，城市居民在城市里可以买卖房子，房子下面的土地也不是你的，仍然是国有土地。但业主买了这个房子，就意味着业主获得了房子连同这块土地70年的使用权，而且这个使用权业主是可以再转让的；业主可以把房子卖给别人，包括房子下面这块土地的使用权。虽然业主没有这块土地的所有权，但并不妨碍业主转让房子和上地的使用权。同样的道理，农村居民是不是也可以自由转让宅基地的使用权呢？不可以。按照现行规定，农民的房子不能卖给外村人，只能卖给本村人，这个规定是不是有道理？我觉得没有什么道理。例如，对城市居民没有规定房子只能卖给本街道的居民，如果买方不住在同一条街道，业主不许卖给他。这显然不合理。为什么对农村居民要有这种限制呢？

最近几年，有些城市居民喜欢到农村去投资购房或建房，用于休闲度假，比如，北京城里居民到郊区买个房子，感觉山上风景好，空气清新。但是，像这样的买卖按照现行法律是不合法的，业主不能买只能租。还有一些商家到农村投资，和当地农民一起搞农家乐或者休闲观光农业，这是好事。只要你不违反土地用途管制，如不能随便占用耕地，而是利用村里闲置的宅基地或者集体建设用地，投资把它变成有用的资源，这既给农民增加了收入，也满足了投资者和消费者的需要。然而，按照现在的规定，这些都不被允许，属于不合法。这种限制对经济发展、对需求和供给各方其实都没有好处。

其三，按照十八届三中全会的决定，农村集体经营性建设用地可以进入市场。但现在有部门出面解释，说农村经营性建设用地，仅指乡镇企业用地，除此之外其他都不算。这个解释于法无据，而且不合理。乡镇企业占地是历史形成的既成事实，除了已经纳入城市规划范围的土地有更具体的用途规定外，农村乡镇企业占地和其他集体建设用地之间并没有法律法规界定的不同。

过去有些农村曾经搞了很多乡镇企业。20世纪80、90年代，因为城市经济体制改革落后，城市企业的生产满足不了消费者需要，于是乡镇企业迅速发展起来了。后来城市经济改革了，城市开放了，农村人都跑到城市里打工去了，很多乡镇企业早就消失不在了。这些已经不存在的乡镇企业，过去的占地有一些还闲在那里，还有一些已经改做他用了。乡镇企业占地的用途发生了很多变化，因此界定起来非常困难。比如，有一块地，乡镇企业用过，村委会当过办公室，小学校也用过，你说它是经营性还是非经营性？可能谁也说不清楚。乡镇企业通常规模很小，占过的土地可能非常分散，这里有三间房，那里有两亩地，怎么集中起来有效利用？

有一些地方，20世纪80、90年代乡镇企业没有发展起来，是不是意味着这些地方就没有权利出让自己闲置的建设用地呢？似乎也没有道理。有些地方当年乡镇企业虽然很多，但是分布零散。假如投资商想到村里去投资搞旅游度假村，但当地能转让的土地分成20片，这么分散的土地怎么开发利用？当然就无法有效地利用土地资源。

还有一个问题，按照宪法规定，农村的集体建设用地属于村民集体所有。这些土地哪些可以用来经营，哪些可以用来做公益事业，这本来是村集体自己可以决定的事情，是农民集体的固有权利。但是有关部门作出一个硬性的规定，说这个叫经营性建设用地，那个不能叫经营性的，是不是侵犯了农民的合法权益？我觉得有这个嫌疑。

还有一个历史形成的原因。因为村庄是自然形成的，形成之初没有什么规划，农民建房基本上是独家独院的平房，有的是土坯房，甚至是草房，条件很简陋，没有上下水，缺少必要的设施，但是家家户户占地很多。据统计，现在的中国村庄人均占地250平方米，远远高于城市人均水平，是城市人均水平的两倍以上。尽管城市占地越来越不经济，人口密度在下降，但是村庄占地更不经济，占地更多。

随着城市化的推进，大量的人口不断流向城市，很多村庄的宅基地和集体建设用地空出来了。在这种情况下，如果在农民自愿的条件下进行村庄整治，可以带来非常大的好处。一能改善农民居住环境，二能减少占地，节约土地资源。

我曾经到成都都江堰地区考察，那里通过整治一个村子，能节约将近一半的土地。过去村里是一家占一个院子，农民住的是很破的平房。整治以后，农民都住进了像联排别墅那样的两层小楼，门口有小花园和停车场，居住条件比很多城市居民都好。当然前提条件是，要通过整治使节约出来的土地得到有效的利用，需要通过土地市场进行资源的重新配置。这有利于优化配置，有利于节约土地资源，无论对农民还是对其他的需求方都是有利的。

当前中国面临的土地问题症结，主要表现在以下方面：

土地资源由各级政府配置，地方政府独家征地，独家卖地；地方政府变成了土地的垄断卖方，其他人都没有这个权利。因此土地市场成了一个垄断的市场。垄断的市场会带来很多弊端，谁给回扣就把地卖给谁，会出现很多私下的权钱交易。拍卖1亿元的土地，开发商拿两三千万元塞到官员个人腰包里去，然后地价可以私下减免。大量的腐败案件就是这么滋生出来的。一个重要原因，就是市场没能在土地资源配置中发挥应有的作用。

伴随着城镇化的继续推进，土地需要在符合规划和用途管制条件下，通过市场来优化资源配置。不改革土地制度，不利于城镇化发展和农村发展，很多农村地区可能逐渐走向衰败，村庄荒废了，土地资源不能得到有效的利用。目前对农村非农用土地转让的诸多限制，阻碍了资源的重新配置，必须通过开放土地市场来解决。通过土地资源合理的转让和有效的利用，让农村再次繁荣起来，至少一部分农村具备这个条件。因此开放土地市场是一条必须要走的路。

现在还有很多的限制，部分原因是一些政府部门或者一些官员、学者担心，开放了土地市场，农民卖了地以后一旦失业，生存就面临问题，就无家可归了。这个担心是有一定道理的。但是这个状况是怎么造成的？是不是开放土地市场就会导致这个状况的发生？事实上并不是这样。即便没有开放土地市场，很多地方政府征地的时候也很粗暴，并不征求农民的意见。土地没有了，生活来源没有了，有些人能到城市打工，没有能力进城打工的农民怎么生活呢？所以说，并不是市场带来农民无家可归的问题。至少在市场条件下，农民出让宅基地使用权要以自愿为前提。在市场条件下能不能解决或者说避免出现农民无家可归的问题？我觉得也是能够解决的。

其一，农村人口向城市转移，需要尽快解决他们在城市安家落户的问题，如果他们能够实实在在变成城市居民，在城市安定下来了，就不再需要农村那块地了。因此户籍制度改革要加快，社会保障要更加健全，覆盖面要更广，要把这些进城的农民包括进来，让他们享受到城市居民应该享受的福利待遇和社会保障。

其二，开放土地市场要保证公平交易，不能名义上是开放市场，实际上还由地方政府在那里操控，防止在开放土地市场的名义下官商勾结，逼着农民卖地。农民的土地使用权转让，一定要在自愿的条件下进行；一定要在农民真正需要转让的时候，而且有充分的条件，例如，有了其他稳定的居住条件，才可以转让。这需要有一系列的制度保障，要保障土地市场合法合规，公开透明，不能被少数人操控。如果变成少数人操控的市场，或被某些机构、某些集团操纵的市场，就一定会侵犯农民的利益。