中国城市化：从高速扩张到高质量提升的新内涵

中国劳动年龄人口增长于2010年到达峰值，随后进入负增长阶段。这一人口转折点不仅从劳动力供给、人力资本改善、资本回报率，以及资源重新配置等方面产生对经济增速的不利影响，还倾向于减慢城市化速度。2010年—2017年期间，城市化率的提高速度呈现递减，年提高率从3.33%下降到2.04%。而根据一般发展规律，中国城市化的任务远未完成。从城市化率指标来看，中国要达到所处收入组即中等偏上收入国家65%的平均水平，尚有一定的差距。

过去40年中，以拆除制度性障碍促进劳动力从低生产率部门退出，在城乡、地区和产业间流动，实现对高生产率部门的进入为特征的中国特色城市化道路，是二元经济发展的有效经验。随着人口转变和经济发展阶段的变化，这些经验按照内在的逻辑实现更新，是推动城市化从高速扩张到高质量提升的关键。以下概述中国特色城市化道路应有的新内涵。

退出的动力：从激励相关的生产率到生产方式相关的生产率

农业劳动生产率大幅提高及与非农产业趋同发生在20世纪80年代，而自90年代以来，虽然劳动力始终大规模转移，而且，在城乡普遍呈现劳动力短缺的情况下，农业机械的使用越来越具有节约劳动的性质，农业生产中资本替代劳动的过程已经加速，农业与非农产业之间的生产率差距却没再显著缩小。

由于农业的经营规模过于小，在物质费用大幅增加的情况下，出现资本报酬递减现象，导致劳动生产率未能伴随资本投入的增加而提高。与1978年—1984年相比，2007年—2013年粮食生产中劳动边际生产力提高了数十倍，而资本边际生产力则显著降低。进一步释放农业劳动力，必须根据变化了的情况，打破制约农业生产方式现代化的瓶颈，突破口便是通过土地制度改革，鼓励土地流转，扩大经营规模。

很长时间以来，三农政策导向着眼于从多取少予向多予少取转变，对改造农业生产方式、实现其现代化聚焦不够。加强这一导向，有赖于这个产业的自身发展能力以及竞争力提升，也是劳动力流动从而提高资源配置效率的基础，因此，三农政策应该更加聚焦于生产方式本身，政府各项投入应以扩大土地规模为导向。

流动的目标：从横向为主的流动到横向流动引致的纵向流动

在城乡劳动力市场日益发育的条件下，农民工已在更大的地域范围流动，总体方向是从中西部农村流向沿海城市。在2017年外出农民工中，44.7%流动范围是跨越省界的，而中西部外出农民工的跨省流动比例高达56.5%。劳动力转移和流动越来越充分，以及流动范围的扩大，显著地缩小了地区间工资差距。2017年中部和西部农民工平均工资，分别相当于东部平均工资的90.6%和91.1%，工资趋同趋势明显增强。然而，这只说明劳动力横向流动的效果。完整的社会流动是指通过横向流动的扩大，使处于社会分层不同位置的个人和家庭，有更多机会沿着分层结构阶梯实现社会纵向流动。(www.xing528.com)

农民工未能实现纵向流动表现在以下方面。第一，2017年农民工月工资平均为3485元（其中外出农民工为3805元），已达通常的中等收入群体标准，但是，由于未能均等地享受城市基本公共服务，消费倾向低，尚不能算是真正意义上的中等收入群体。第二，外出农民工的子女要么成为留守儿童，要么成为流动儿童，获得的义务教育质量偏低，会导致代际职业固化从而社会分层固化。第三，外出农民工居住和就业预期不稳定，接受培训机会少意愿低，职业发展空间被大大压缩。

为了更充分发挥城市化促进社会流动的功能，需要在劳动力横向流动的基础上，推进人口和家庭的纵向流动。作为反映社会公平程度的社会（纵向）流动性，是一整套社会政策的综合结果，也是政策调整的重要依据，最关键的环节和预期效果最明显的着力点，就是从满足基本公共服务需求、消除阻碍流动的体制机制弊端入手，把农民工及其家庭培育为真正意义的中等收入群体。

进入的身份：从作为劳动者的进入到作为居民的进入

在当下的中国，增强劳动力纵向流动的关键，是在更高层次和更深程度上为农民工群体开启进入城市部门和社会的大门。户籍制度改革是破除流动障碍的关键，因为这个制度内核的存在本身就意味着进入不充分，它还作为一系列导致基本公共服务不均等外围政策的制度依据。

如果说过去40年消除劳动力流动体制障碍的改革主要还是在“外围”上用力，现在则亟待集中攻关，实现“内核”部分的突破。户籍制度改革最关键一步即农民工的市民化之所以举步维艰，在于改革的收益与成本间存在不对称关系。研究表明，户籍制度改革可以通过增加劳动供给和提高资源配置效率，显著提高中国经济潜在增长率。但是，这个实实在在的改革红利，却不能为直接支付改革成本的地方政府排他地获得，造成中央政府与地方政府在推进改革问题上激励不相容。

因此，推进户籍制度改革，让农民工及其家庭以市民身份进入城市的关键，在于中央政府对改革进行顶层设计，创新性地安排改革成本的分担和改革收益的分享，形成激励相容。鉴于户籍制度改革的潜在收益，对中国经济可持续增长和中国社会公平正义提高有巨大的正外部效应，这项改革具有全国层面公共品的性质。因此，中央政府承担更大的改革成本支出责任，有助于切实推动改革并取得成效。