政府在产业集群形成中的必要条件

必要条件之一：市场

从广义上可以这样理解，任何一种产品生产出来，社会需要，有人消费，有人买，能变成商品，不论是在国内，还是在国外，这就是市场。如果没有市场，生产企业不可能生存，作为多个同类企业聚集的集群更不可能存在。所以市场就是圆凳的一条腿，缺了这条腿不行。

我国纺织产业集群在改革开放以后能够爆发式形成，一个重要原因在于市场，无论国内还是国外，都提供了巨大的空间。

在国内，1980年时人均纤维消费量只有2.84千克，而当时世界人均纤维消费量已达7千克，我国与世界相差很大。我国人口众多，不仅总量缺口大，而且还有服装成衣率低，品种、花色、款式单调，少有各类家用纺织品和产业用纺织品等结构性问题，这种严重的短缺经济，一旦遇到机会就会极大地刺激生产来满足人们的需求。同时，改革开放以后允许私人贸易，倒买倒卖，从事纺织服装贸易的人越来越多，乃至聚集到生产地区“家门口”买货卖货，还有些贸易商也投资办企业，实行前店后厂。所有这些商户本身就代表了市场，并且通过有形市场表现出来。现在回过头来看，有相当一段时间，纺织服装几乎做什么产品都好卖，都有市场，都赚钱。

在国际，由于我国实行改革开放政策和国际上产业转移两个方面相互促进，国际投资商、贸易商都找到了我国这块生产成本洼地，他们都是怀揣着“市场”来的，手里带有大量订单，他们下单的产品不担心没有市场，而且我们对投资商往往还有一些附加条件，就是要求他们要有一定比例的产品返销国际市场。

所以，在那一段时期，在市场条件上给我国纺织产业集群的形成和发展创造了十分有利的条件，成为一条非常结实的凳腿。

但是，形势没有一成不变的。这些年来，我们遇到大量的改变市场条件的情况。比如，我国企业的生产成本大幅度上升，再也不是成本的洼地，而其他发展中国家则形成了新的洼地，国际订单大量转移；国际贸易战不断，如中美之间残酷的贸易战；还有飞来横祸，“新冠肺炎抗疫战”，国际国内市场大幅度萎缩；国内消费升级，时尚潮流变幻，营销方式革命性改变，网购、线上支付、移动支付大发展，原先区域内的专业市场，出现地域概念淡薄了、内销外销混搭了、线上线下融合了，甚至主业特色经营也不那么纯粹了。市场变得飘忽不定。

现在，毕竟搞的是市场经济，产业集群是处在市场竞争下的产业集群，它不能失去市场，没有了市场的产业集群只能被瓦解掉。从实际情况来看，不仅已经形成的产业集群要很好地面对市场问题，而且，产生新的产业集群也变得困难了。这几年，在产业转移、建立园区的工作中有一些不成功的例子，其中重要的原因是欲“打造”产业集群，但没有认真研究市场条件是否具备。

必要条件之二：环保

改革开放经济发展初期，老百姓想的多是如何发家致富，如何创业赚钱，各级政府想的多是如何吸引投资、搞成项目，发展地方经济，而面对环境保护问题，从老百姓到政府官员很多人没有在意。他们或是不明就里，“无知无畏”；或是赚钱心切，不计后果；或是不予重视，不以为然；甚至也有想走先发展、后治理之路的。因此，现时出现不少以牺牲环境为代价，求得发财赚钱、经济发展的现象，而一些产业集群也是在这些基础之上开始形成的，像化工、建材、纺织、金属制品等行业都存在。从纺织服装行业来讲，各种纤维纺织品的织造行业、印染及后整理行业、色织行业、粘胶纤维行业、牛仔服装行业等就面临着大量的环境保护问题。在没有充分认识和解决污水治理问题的状况下，这些行业在短时间内也形成了很多企业聚集生产的地方，形成了若干个产业集群地区。

比如广东省增城市新塘镇，这是一个80多平方千米，常住人口不足十万的农村镇，过去没什么工业。20世纪80年代初期，在改革开放大潮下，镇里一家镇办企业与香港商人合办信托制衣厂，生产出全镇第一条牛仔裤，接着全镇牛仔服装行业就蓬勃发展起来。21世纪初，全镇已拥有2600多家牛仔服装企业，从业人员达十万人，日产牛仔服250万件，形成了纺纱、染色、织布、整理、印花、制衣、洗水、漂染、防缩等产业链完善的牛仔服生产系统，成为全国最大的牛仔服生产基地之一。

再如江浙一些地区，历史上民间就有“三个缸”的传统，即“酒缸”“酱缸”“染缸”，纺织品染色的作坊在此一带很多，就是计划经济公有制时期，也是有不少集体企业做染色加工的。改革开放以后，多种所有制经济快速发展，作为传统的产业，顺理成章，印染业铺天盖地发展起来，绍兴、南通、吴江等地都是如此，像柯桥区（原绍兴县）在21世纪初，印染布产量已达惊人的65亿米，这和1978年全国生产的印染布产量持平。

这么快速的发展，污水处理的速度肯定是追赶不上产生的速度（况且一些地方根本没有工业污水处理系统），污水排放肯定达不到标准，而且还有不少偷排的企业，致使环境遭到严重破坏。

可以说，一些产业集群开始是建立在环境透支基础上的，是欠了债的，照此发展，集群是没有出路的。随着国家对环保问题的重视，情况开始好转。政府法令不断出台，更加完善，环保标准更加严格，社会舆论监督日益增强，加之自身醒悟，广大产业集群地区不断采取措施，不惜停产，关厂，迁移集中，重金改造，开始不欠环境新债。亡羊补牢，吸取教训，迅即采取措施补救的集群会重整旗鼓，虽然企业会减少，产量会降低、生产成本会上升，但保住了环境，通过在科技创新等方面努力，仍可实现发展。而在环保问题上产生的一丝犹豫，各项改进措施不到位，最终难逃集群覆灭之结果。江苏盐城市响水县生态化工园区就是典型的例子。

过去整个国际社会，包括我国在内，对环保问题抓得不够紧，这些年不同了，环保问题是不折不扣的一个硬标准。

必要条件之三：政府

政府对产业集群的形成和发展具有重要的作用，波特也认为政府是一个重要的角色。但是在社会主义市场经济下，政府则是产业集群形成、发展的必要条件之一。这里先举两个例子，说明这个结论。

深圳市是改革开放以后诞生的经济异常活跃的城市，纺织服装业是其中的行业之一，不仅服装业强大，而且一些印染企业在全国也是名列前茅。2003年深圳市根据本地的情况，市政府经过研究，决定印染行业不能在本市发展，原有的印染企业必须限期关闭或搬迁至其他地区，今后一律不准批建此类企业。虽然服装行业与印染行业是关系密切的上下游行业，而且深圳服装业也需要大量的面料，但这个决定表明印染行业产业集群肯定在深圳市是形成不了的，有基础也不行。深圳市服装业所需面料将通过市场或者与外地面料行业产业集群合作来解决。

另一个例子就是辽宁省康平县。康平县是沈阳市管辖的一个县，过去比较贫穷，工业基础十分薄弱。为了发展经济，在辽宁省、沈阳市的规划下，该县在2002年开始建设经济开发区。没有产业，康平县政府就派人到全国各地招商引资。招商的同志到南方看到塑料编织行业兴旺，但存在土地紧张、成本渐高等问题，已成为发展的瓶颈。康平县政府认为，本县有土地、有劳动力、用工成本低且产品在东北有市场，可以在康平大搞塑编业，于是招商的同志就千方百计争取那里的企业到康平投资办厂，甚至晚上去敲企业老板的家门，做工作。功夫不负有心人，康平县从零起步，开始了塑编产业的发展。2005年康平县从经济开发区划出5平方千米作为塑编产业园，从各个方面支持塑编产业的发展。十几年来，塑编业不仅成为康平县头号支柱产业，而且成为东北地区最大的塑编产业基地、全国和国际上知名的塑编产业集群，园区内建设的康平塑编研发检测中心具有国际水平。

深圳市和康平县的情况说明政府成为产业集群形成发展必要条件的两个比较特殊的案例。但是，要确定这个必要条件的成立，还需要更多的具有普遍意义的例证，才能说明在社会主义市场经济下，政府对于产业集群的必要作用，主要是三个方面：一是产业集群需要政府多方面的政策支持，二是产业集群需要政府创造良好的市场环境，三是产业集群需要政府建设相应的社会生活环境。下面分别介绍。(www.xing528.com)

第一，关于政策支持方面。

波特曾说，政府掌握的政策工具很多可以用（第二章已做介绍），我们注意到那些工具我们不但可以用，而且各级政府掌握的政策工具更多，比如，制订地方发展规划并组织各方力量实施，实际支配地方财政收入的权利，被国家批准的工业用地指标使用导向，调节地方税收的权利，建设公共服务设施、公共服务平台的能力等。政府支持得越多，产业集群发展得就越快，在产业竞争中处于有利地位。下面举两个案例，这是发展比较成功的产业集群，可以看出他们的政府对产业集群支持的力度。

桐乡市是浙江省嘉兴市所属的一个县级市，面积727平方千米，常住人口82万人。改革开放前，桐乡工业不强，然而改革开放后立志工业立市，多少任领导持之以恒，抓住几个行业不松手。纺织工业是桐乡市最主要的支柱产业，2006年工业总产值就占全市工业总产值的64%，其中化学纤维行业和羊毛衫行业产业集群不仅全国闻名，而且世界知晓。到2018年，全市化纤长丝产量达502万吨，在全世界独占鳌头，羊毛衫产量约7亿件，市场交易量达12亿件。改革开放以来，桐乡市政府包括所辖镇政府发出众多文件，实施多项政策，支持产业发展，仅仅在最近三年就有数十件，包括整体产业发展战略部署到支持企业发展惠企政策，面面俱到，特别是惠企政策，涵盖了人才支持、知识产权、科技创新、科技金融、转型升级、产业发展、市场扩展、发展环境等各个方面。比如在产业发展中就有工业设计奖励细则，企业提档创强奖励细则，生产性投资奖励细则，管理创新扶持资金奖励细则，企业信息化建设奖励细则，获省级及以上科技项目、平台、企业奖项奖励实施细则等。比如在人才支持方面，有海外留学回国人员专业技术资格认定管理办法，紧缺人才专业技术资格认定管理办法，关于对企业猎头引才进行补贴的实施办法，企业外出招聘补助实施办法，高层次人才工作津贴、购房补助、租房补助和继续教育奖励的通知，市级以上创业创新领军人才和重点产业企业高层人才社会保险补助的实施细则，引进人才及家属在桐落户实施办法，顶尖人才、高端人才及其配偶子女参加社会保险的通知，入住人才公寓申请操作细则，高技能人才队伍建设行动计划实施意见，等等。再比如在科技创新方面，有高新技术企业认定管理办法，科技计划项目管理办法，科技项目经费管理办法，科技创新券实施管理办法，企业研发经费财政补助管理办法实施细则，等等。

海宁市是浙江省嘉兴市所属的另一个县级市，面积668平方千米，常住人口83万。改革开放以后，纺织经编行业、家纺行业、皮革行业乘势而起，成为海宁市的支柱行业。2006年时，纺织行业工业总产值就占全市工业总产值的40%，历年来，海宁市政府不遗余力，不断出台各种改革措施支持三个传统产业发展。2011年1月1日起施行的《关于加快推进我市经济转型升级的若干政策》文件中，具体规定了“鼓励有效投入”“鼓励创业创新”“鼓励创建品牌”“鼓励开拓市场”“鼓励绿色发展”“鼓励高效产出”六方面共计97项奖励措施。还有政府批准通过的《海宁市皮革经编家纺三大传统产业提升规划（2012—2014）》。这些文件所制定的政策措施是当地产业集群得以发展壮大的实实在在的支撑。

这里不得不提的一个问题是，正因为政府对于产业集群的重要作用，所以政府领导者的执政思想极其重要，他们必须有科学的头脑，不能瞎折腾。地方领导的更换比较频繁，如果一任领导一个发展思路，没有连续性，对产业集群发展是非常不利的。大凡搞得好的产业集群，首先是当地领导思想统一，往往一张蓝图绘下去，越做越完善。在这个问题上是有经验教训的。

第二，关于创造良好的市场环境方面。

我国是法治国家，全国人民代表大会立法，法院、检察院司法，政府执法，法律体系基本完善。执法方面的表现对能否建立良好的市场环境至关重要，也直接影响到产业集群经济，这可以举出好几个方面的案例。

比如环保执法问题。2019年3月，江苏省盐城市响水县生态化工园区发生重大事故，除去企业责任外，政府监管部门监管职责不到位，不同程度存在违规行为，园区对企业长期存在的重要风险隐患视而不见，对此，江苏省对61名公职人员进行问责和相应处分，响水化工园永久关闭，这个产业集群也就消失了，涉及亿元以上投资的企业达68家。浙江省绍兴市柯桥区、江苏省苏州市吴江区、浙江省嘉兴市秀洲区、浙江省湖州市长兴县等都是纺织工业织造、染整行业的重点区域，这些行业生产过程会产生大量废水，需要处理。众所周知，过去相当长一段时间处置得并不好，但是，随着形势的发展，当地政府坚持紧跟国家环保法律法规要求，对环境问题零容忍，采取了各种措施进行补救，使得这些地区的纺织产业集群能继续保持发展。

比如职工权益保护问题。我国改革开放初期，为什么国际上加工工业大量向中国转移？为什么国内非公经济在加工工业猛然崛起？很重要的一个原因是人工成本低，大量员工不仅工资低（月工资表现还可以，但这是在长时间加班、没有休息日、计件工资的基础上获得的，单件工资并不高），而且缺少医疗保险、养老保险，还有员工的生活、居住条件十分简陋（大量是外来务工人员），同时劳动环境也存在问题，比如场地狭小，光线不足，甚至环境有害，这里不仅是企业，个体生产户也是如此。这种情况持续了一段时间，客观地说，出现这些情况体现当时中国的国情。但是，随着国家的进步，相关法律法规的不断完善，情况逐渐改善。比如制定了最低工资标准，规定了加班时间的限制，加班工资计算，休息日的保障，实施了医疗保险、养老保险、劳动保护要求等，这一切都是为了保护广大职工的利益，实行得如何当然是政府的职责。而另一方面，企业各方面成本都上升了，可能多头受挤，那么征收企业的税费合理不合理，该不该调整，有些应该实行的扶持政策是否实施了，这也是政府的职责所在。

比如关于企业出现欺诈、假冒、质量、诚信等问题。“一粒老鼠屎，坏了一锅汤”，这会严重影响产业集群地区的声誉，政府也应该监管到位，处罚得当，刹住不良风气。

比如防火安全问题。企业防火是否符合要求，监管责任在政府。2006年，浙江省湖州市吴兴区织里镇这个全国闻名的童装名镇，37天里接连发生两起火灾，死亡人数达23人，原因是大量工厂“三合一模式”（生产、经营、居住三合一），这是不符合防火要求的。后来各级政府投入3.5亿元，将13800个房主（业主）1060幢建筑的生产区、生活区进行分离、彻底改变现状，才使得这个童装集群正常发展。

第三，关于建设相应的社会生活环境方面。

产业集群终究也是一个人员比较集中的地方，不管是生产操作者，还是生产管理者，不管是家属子女，还是其他产业人员，总之是在原基础之上构成了一个人员更加集中的社会区域，在不同的时期，人们对社会生活环境会有不同的要求。

比如说劳动力问题。改革开放以后，我国制造业的产业集群爆发式出现，但大多不是在一、二、三线城市，这是因为，城市一没有土地，二没有廉价劳动力，新企业很难产生，产业集群主要是在县、镇区域里萌芽，劳动力除本地农民外，大量从经济不发达的地区云集而来，尽管这些打工者开始住宿很差，生活条件不好，工资待遇不高，社会福利享受不到。但是由于有工作干，有钱赚，所以打工者一拨接一拨，持续不断，延续多年，成就了产业集群的形成。但当时那些年是可以的，后来就不行了，“用工荒”开始出现。原因很多，如工资相对较低，工作环境较差，没有养老保险，医疗保险或不能异地结转，带家属子女来居住条件太差，住房买不起，孩子不能入托、就学，甚至工作单调、乏味、缺乏文化生活，等等。这些问题开始时是企业解决，涨工资、加奖金、给加班费，春节时包长途汽车、买火车票，甚至买飞机票接送工人，若节后能带新人来工厂工作还给以奖励，上不了保险，直接发钱，企业能做的，也不过如此。但保险问题、户籍问题、子女入托就学问题、住房问题等，就要靠当地政府解决，甚至靠国家统一的政策解决。解决劳动力的基本问题要靠政府的作为。

湖北省仙桃市是“中国非织造布产业名城”，全市共有千余户非织造布及制品企业，生产的上百种产品用在医疗、日用、环保、服装、电子、汽车、航空航天等方面，产业前景很好。但是这个产业的一个主要特点是需要大批劳动力，而这些工作又相对枯燥，因此招工、稳定劳动力很重要。仙桃市政府急产业之所急，帮企业所需，专门批地给企业建设职工商品房小区，采取“三家抬”的办法，即政府、房地产开发商、企业三方，不以营利为目的，市场化运作，以较低的价格卖给职工，在企业工作半年以上的职工就可以购买，企业可贷款给职工，若干年内不得上市交易。并且根据职工自己的意愿，政府可以帮助解决户口问题，此举一定程度上帮助企业解决了用工稳定的问题，不仅使职工有住房、有户籍、有工作、有社会福利享受，使他们生活得有尊严，而且使农民真正成为了市民，这种做法是真正实现城镇化、巩固产业集群的举措。

现在在养老保险、医疗保险及异地结转方面，国家出台了政策，但这里仍有政府监督企业落实的职责。在户籍政策上国家也出台了政策，许多地方实行积分制。在子女入学方面也是如此，考验的是国家和地方政府在教育方面的投入，能不能满足要求。

还有人才问题。引进人才、留住人才，始终是县镇区域产业集群大声疾呼的问题，可以说这么多年来虽有改善，但远不乐观。为什么？原因当然很复杂，然而不可忽视的一条是，许多县镇甚至三四线城市的文化生活、医疗水平、教育质量、居民文明程度、居住环境、卫生条件等达不到理想要求。普遍县镇区域不仅外地人才引进难，就是本地学子在外地大学毕业后，回到家乡就业的也是寥寥无几，有的企业所有者的二代连接班都不愿意。

社会生活问题纯属政府解决的范畴，如果问题得不到改善或改善很慢，会严重影响劳动力的稳定，影响人才的招纳，而产业集群缺少了各类人员的聚集，就缺乏了发展的后劲。

我们国家不能长时间存在大量人员异地打工现象，这既不利于经济发展，也不利于老百姓实现追求美好生活的愿望，产业集群地区尤其如此。所以政府的责任是重大的。