结合多维理论优化土地利用分类实践的成果与思考

实践中的土地利用分类作为描述客观事实和承载规划目标的符号,必定是一个不断扩充和增长的体系。

城市的发展在不断变化,人的价值观和规划的目标也伴随城市的发展在发生转变,因此实践中的土地利用分类作为描述客观事实和承载规划目标的符号无法保持静止固化,它必定是一个不断扩充和增长的体系。多维土地利用分类标准提供了一个体系完整和具有广泛适应性的分类规则,该标准并非强制要求执行,它主要提出了一个开放性的分类规则,而非封闭性的分类结果。在具体的规划工作中可参照该标准对五个分类维度进行选择或组合,也可以根据工作的需要自行创设新的维度和新的类型。

结合多维理论中的三种模式对应规划工作的不同阶段,可以有针对性地提出城乡规划工作方法和工具选择上的改进建议。

(一)在调研阶段完善土地利用分类的科学描述

在规划调研阶段的土地利用分类主要关系到土地利用信息的收集,此阶段的分类是以一个具体地区为客观对象,力图揭示空间结构内在的规律与特征,是基于客观事实的科学描述,属于土地利用分类的指示模式。调查应收集到所有重要的土地利用信息,这些信息是制定一个适当的,可行的用地规划所必需的。当出现新的土地利用事实时就需要以新的符号与之关联,新的符号具体表现为新的用地分类维度或某一维度下新的类别。

多维标准的五个维度能更加清晰全面地描述已有土地利用的现状属性。

前文所构建的多维土地利用分类标准(见6.3.1)为规划调研的信息收集提供了一个框架完整的分类指引。较之现行城市用地分类标准和土地利用现状分类,多维标准的五个维度(活动、功能、土地覆盖物、场地特征、权属)能更加清晰全面地描述已有土地利用的现状属性,每一块土地都可以具有若干项平行的属性,这些多维属性可以分别使用；也可以针对某类维度描述土地利用的混合特点,如混合功能或混合活动；还可以把多维属性组合起来根据研究需要进行叠加分析或关联分析,从而支持不同研究目的的需求,为土地利用研究建立科学的基础。此外,多维土地利用分类标准是一个开放性和可扩充的分类体系,可以基于新的对象增加新的土地利用维度或类别；同时,分类标准中的编码系统有利于适应信息化时代对土地利用数据的计算机处理。

例如在编制旧城改造规划等详细规划时,规划调研需要对每一个地块的活动、功能、覆盖物、场地、所有权等相关土地利用属性进行详细调查,假设地块A现状是一栋3层已开发的临街住宅建筑,在实际使用中被改为少儿培训中心,产权属于专有建筑所有权,其信息可记录为表6-6。除了参考多维标准的五个维度外,还可以根据调研工作的需要,新增开发强度等维度,自行定义开发强度的类别,或直接记录数据。

表6-6　地块A的多维属性示意

资料来源：自绘

又比如在编制总体规划时,主要涉及宏观层面的用地布局,对现状用地的信息把握只需要了解功能和场地两个维度,假设地块B是一个正在修建的商业设施,其信息可记录为表6-7。

在进行土地利用的相容性研究时,需要记录同一地块上的混合功能使用,功能的混合带来活动的混合以及土地覆盖物(建构筑物)的混合。规划研究不但要对混合的类型进行识别,而且可以补充附注信息：如记录各项功能的比例和所在层数、记录活动的外部性(时间、规模、噪音、气味等外部影响),从而更有效和更具体地分析土地利用混合的特点,为规范混合用地的管理提供研究基础。假设地块C是一个混合了购物商场、高层酒店、文娱设施、火车站、公交总站的大型综合性开发项目,其信息可记录为表6-8。

表6-7　地块B的多维属性示意

资料来源：自绘

表6-8　地块C的多维属性示意

资料来源：自绘

(二)在评价阶段明确土地利用目标的转化

规划调查为规划研究提供了事实基础,评价则是从特定的价值观对客观事实进行分析,对土地利用的评价是确定下一步规划所采取措施的前提。例如我们在做旧城改造规划时,对建筑的历史价值、社会价值、经济价值的评价是不可避免的,保留、改造或拆除取决于决策者的价值判断标准。而我国在总体规划的编制中,用地评价上主要体现为用地适建性评价,即从城市建设的角度来评价工程地质的开发潜力；此外基于空间管制的目标,也有针对历史价值和生态价值的用地评价。然而以上角度缺少价值观的整合和用地的综合评价,例如如何平衡地质的适建性和生态价值?^[12]如何评价土地的利用与开发是否实现了规划的目标?

尽管评价标准具有多样性与可变性,但在特定的时代往往会形成基于社会共识的价值观。当前,可持续发展已成为普适的价值,作为规划目标在我国的规划文本中也屡见不鲜,如何在土地利用规划的编制与实施中落实可持续发展的目标却需要在规划方法上进行突破。

把规划目标的语言描述转化为可分级的评价标准或可量化的评价指标成为土地利用评价的关键问题。

城市发展目标是凝聚社会共识的结果,基于交流的需要城市发展目标的表现形式是以语言来描述城市未来某个时段的发展状态,具有弹性与模糊的特点,而定量化的、可观察与感知的评价标准或评价指标是土地利用评价的基础,因此把规划目标的语言描述转化为可分级的评价标准或可量化的评价指标成为土地利用评价的关键问题。

目前英国的空间战略规划已建立了“规划→监测→评估→控制”的循环系统^[13],尽管空间战略规划与土地利用规划有较大的差别,但空间规划的政策最终仍需通过用地落实。在英国规划监测核心成效评价指标中^[14],有几个与用地相关的指标体系值得借鉴,例如住房指标关注廉价住房总量,这与社会公平有关；交通指标围绕公交的通达性与土地利用的关系,体现低碳出行的理念；商务发展、地方服务的指标主要从促进地方经济振兴的角度监测第三产业用地的开发进度(表6-9)。

英国的规划监测与评估方法体现了理性过程规划理论的思想。

英国建立城市规划定量化的监测与评估体系,关键在于以下3大支撑体系的建立^[15]：

(1)监测指标子系统——将语言定性描述的规划目标转译成可观察的和公众可感知的数量指标,目标定量化是监测与评估的基础和重点。确定用于监测与评估的城市发展相关要素,构建适用于科学监测的定量化指标体系,为监测指标的客观数据提供一一对应的结构框架,以达到城市规划的可测量性。

表6-9　英国规划监测的核心成效评价指标(2005年10月第一次更新)摘录

资料来源：摘自table4.2,ODPM.Local Development Framework Monitoring：A Good Practice Guide[R].London：The Office of the Deputy Prime Minister,2005：23

监测指标子系统由“定性目标—目标值—指标—指标数值”的结构模式组成,从定性向定量逐渐转化,其中定性目标、目标值和指标,共同构成了城市规划监测指标体系的层次结构,而指标值则是通过监测获取的实际数据信息,是表达目标实现程度的客观数值(表6-10)。

表6-10　“定性目标—具体目标值—评价指标”框架体系示例

资料来源：摘自table4.2,ODPM.Local Development Framework Monitoring：A Good Practice Guide[R].London：The Office of the Deputy Prime Minister,2005：23

(2)监测技术子系统——监测与评估的技术支撑平台,将监测和评估的技术手段及工作流程系统化,主要包括目标定量化的计算与评定技术、数据库的建立与处理技术、监测技术手段、监测数据的输入—转换—处理—输出技术、评估方法和反馈机制等。

在监测技术子系统中,目标的指标化和定量化是规划监测的实质和重点。包括选择合适的指标(即目标指标化)、为指标赋予不同的权重、指标赋值与标准化处理、数据评定及综合评价几部分。其中目标指标化、赋予权重、标准化处理和数据评定这4个步骤都涉及主观选择和价值判断,属于评估体系的内容；只有指标赋值,即监测指标数据的获取,是属于监测的客观体系。

(3)监测控制子系统——是监测与评估的目的,包括错误控制与目标控制^[16],分别为对城市偏离发展目标的错误进行及时的修正以及在城市发展阶段通过监测数据的统计预测城市发展趋势,发现目标的不合理性,对目标进行合理调整。(www.xing528.com)

英国的规划监测与评估方法体现了理性过程规划理论的思想^[17],它是对格迪斯“调研—分析—规划”方法的深化与改良。传统土地利用规划把调研和分析放在规划决策之前,以期更深刻地理解城市是如何运作,在分析的过程中把规划目标转化为对土地利用评价的分类或分级,我国总体规划中的用地适建性评价即属此类。而在理性过程规划理论中,城市规划并非对未来理想城市的蓝图描绘,而是监督、模拟、观察并介入不断变化的城市社会的一个动态过程,规划目标转化为不同政策主题的评价指标,并在规划实施的过程中进行动态监测。这两种规划理论在当前的规划实践中逐渐形成了两个层面的规划思想体系：理性过程规划理论对应更长时间维度的战略规划；蓝图式规划设计对应实施性的物质空间规划。

宏观规划的评价方法宜围绕目标构建评价指标体系；微观规划对具体用地的评价应综合考虑不同利益主体的价值维度。

对于我国的城乡规划而言,宏观规划层面的评价方法宜参考英国的经验,在可持续发展观的指导下围绕规划目标构建评价指标体系；微观层面规划对具体用地的评价应综合考虑不同利益主体的价值维度,基于规划目标建立合理的评价标准和不同价值维度的权重比例。

(三)在规划阶段改进用地分类的维度

规划的编制成果主要体现为土地利用分类的规定模式。规定模式既是解决问题的手段,也是表述规划目标的载体。目前我国的规划编制主要局限于功能分区和强制性管制分区,尤其是总体规划依然需要以单一封闭的用地分类标准作为功能分区的依据,并约束下层次控制性详细规划的编制,由此也引起了在规划灵活性和有效性上的一系列问题。

规划编制应结合具体的规划类型或规划对象灵活地选择相应的分类维度并完善规定的手段。

事实上,城市的发展在不断变化,人的价值观和规划的目标也伴随城市的发展在发生转变,规划阶段的用地分类作为解决城市问题或实现社会发展目标的工具必定是一个开放性的体系,规划编制应结合具体的规划类型或规划对象灵活地选择相应的分类维度并完善规定的手段。

1)完善总体规划的政策维度和规定手段

现实世界的复杂性和发展变化的不确定性是设计手段难以把握的,因此对规划远期目标的预测通常采取策略的方法应对未来不同的发展时机和挑战,并通过政策手段承载和表达规划的愿景。我国以功能分区为主导的总体规划尽管内容很综合,但其根本形态仍体现为设计蓝图的状态,也就是对未来的完全预测和假定,以规定的土地用途承载政策的目标,由此产生在宏观规划层面采用微观规划方法的错位现象。近年来中央政府加强了自上而下的强制性空间管制要求,各种空间管制区、控制开发区的出现填补了政策分区的缺失。但这些分区类型侧重于生态环境安全角度,仍远不足以承载城乡发展多元化的目标,而且《城市规划编制办法》也没有对政策分区的管制内容作出具体的指引,需要地方规划在实践中积累经验。

例如东莞市在2010年编制的《东莞市总体规划(2008—2020)》中对政策区划和空间管制^[18]作出了积极的探索。所谓空间管制是将政策区划的要求与规划管理体制结合起来,明确不同管制主体(多级政府)所承担的相应规划管理事权以及上级与下级之间、政府与市场之间、不同区域之间的办事程序和协作机制,利用多样化手段,推动多元化主体共同实现城镇整体发展目标。该总体规划从全市发展的战略角度进行考量,划分出区域绿地、重点产业、城镇提升、重大基础设施通道、重大基础设施、城际协调6类政策地区,提出相应的建设要求与管制政策；与此同时,从管理事权的角度对管制要求进行分级安排,体现政策内容的强制程度区别(表6-11)。

表6-11　东莞市总体规划政策地区划分及分级管制

注：监管型管制指市政府通过制定意见、办法等行政手段进行强制性监管控制；调控型管制指市政府通过制定规划、指引、仲裁等调控手段进行约束性管制。管制地区的开发建设依然由原区、镇政府和村委会进行；协调型管制指依据省政府有关条例、法规、规划等对涉及东莞市域边界地区的空间问题与需要周边地区进行磋商、协调,达成一致后由各城市政府组织实施；指引型管制指在市政府的原则性、框架性的要求下,各镇、村充分发挥自主性,进行自主开发建设。
资料来源：根据东莞市人民政府.东莞市总体规划(2008—2020)[Z],2010整理

空间管制的内容最终需要依托用地的功能实现。在维持我国现行总体规划制度的前提下,将功能分区转化为规划政策的较为可行的改善建议是简化功能分类,把对地块功能维度的具体规定转化为以功能为主题的片区政策指引。例如美国西雅图市2005年修订的总体规划中,把全市土地用途概要地区分为五类：独户家庭、多户家庭、商业、工业和市中心。这些分区从名称上看类似功能分区,但其实质为“政策分区”,规划文本针对每个分区均制定了具体的土地用途政策和目标(表6-12)。此外,总体规划的土地用途类别与区划的功能类型有较好的对应性,用地政策的内容主要围绕开发政策展开,为下一步区划制定开发控制标准提供了清晰的目标和指引。

总规编制的改善建议是简化功能分类,把对地块功能维度的具体规定转化为以功能为主题的片区政策指引。

表6-12　西雅图市总体规划土地用途政策列表

资料来源：City of Seattle Department of Planning&Development.City of Seattle Comprehensive Plan[EB/OL].[2014-05-06].http：//www.seattle.gov/dpd/cityplanning/completeprojectslist/comprehensiveplan

2)细化控制性详细规划的功能维度和规定内容

用地分类可进行独立维度、复合维度、主从维度分类。

详细规划是落实上层次规划目标,同时面向用地规划管理的核心环节,通过规划设计的手段对未来地块的使用进行精细的预测,将最大的共识与最高的目标结合,呈现为具体的结果。用地分类可以进行独立维度分类,如常见的用地功能分类、开发强度分类；或进行复合维度分类,如日本土地使用用途分类中的“Ⅰ类低层居住专用区”即同时体现了功能和建筑结构维度；而加拿大渥太华市区划法中的“一类混合性中心用地(MC1)”定义为：“建筑面积大于6 967.5 m2,小于9 290 m2……的银行、服务维修点等”^[19],体现了建筑功能和建筑面积维度；此外,还可以进行主从维度分类,例如美国西雅图市的区划法根据功能维度区分出工业、居住、商业等基本类别,每一个类功能用地再根据其特征进行细分用途,如商业功能根据商业规模和步行可达性细分,区划文件中对各细分商业类别的典型功能、建筑类型、临街面功能、商业面积的最大规模都进行了详细的规定^[20]。这也意味着细分用途所依据的各种维度都从属于功能维度,而不同的功能所规定的从属维度都有所差别。

复合维度分类和主从维度分类的优点在于其内涵更加丰富,可以根据控制的目标自行创设和定义新的类型或混合类型,有针对性地界定用地的各类属性既有效落实了用地控制的目标,同时又具有非常强的可操作性。我国控制性详细规划的困境之一在于用地功能控制上的单一性,由于受制于封闭固化的用地分类标准,用地功能直接等同于建筑功能,且缺乏混合功能的定义,以至于在应对用地规划和规划管理的复合型需求时缺乏有效的工具。

控规需要重视用地的混合功能以及建筑功能的界定,面向不同的规划对象可以有区别地选择控制要素。

建议参考深圳的经验,具有地方立法权的城市可通过法定程序创设适合本地发展特征的用地分类体系。功能维度在我国的规划制度下仍然是用地管理的主要维度,但对用地功能的规定需要清晰地认识到,用地功能并不一定等同于建筑功能,某一功能的用地上可以存在关联性的功能或相容性的功能,这是促进城市生活多样性和提高土地利用效率所鼓励的。在控制性详细规划的编制中,需要重视用地的混合功能以及建筑功能的界定,面向不同的规划对象可以有区别地选择控制要素。例如城市的核心区,在地块的功能维度基础上可以补充相应的规定内容,如用地的兼容功能、各项功能的比例(或面积)、允许的建筑功能、建筑首层功能的规定等,从而细化核心区的用地管理要求,满足土地混合利用的需求。而在城市一般地区或工业区可以简化控制的要求,在功能分区的基础上配合每类功能的控制规则(如针对工业用地统一规定办公、宿舍功能的比例)进行规划管理。

对于地方性的用地分类探索,中央政府既要保障地方扩充和拓宽用地分类的自由度,又要维持国家用地分类标准的指导性,这需要在今后的规划制度改革中进一步地探索和突破。

(四)在管理阶段补充开发活动维度与相关管理手段

开发规则制定需要区分开发活动的类型和开发控制的手段,并且明确开发控制的依据。

开发活动是土地利用分类的一个维度,针对各种开发活动制定开发规则是规定模式在规划管理阶段的主要体现。我国目前的规划管理对象主要针对实施规划的建设行为,对建成环境中的各种开发活动存在管理的真空；此外,规划管理的程序没有区分政府项目和市场项目,在一定程度上也导致管理效率下降。因此,从完善规划管理制度的角度考虑,开发规则制定需要区分开发活动的类型和开发控制的手段,并且明确开发控制的依据。

开发活动本身是一个行为,也是一个过程,因此与规划编制指向某个土地利用结果不一样,开发控制规定的对象是土地利用的各种行为。开发活动除了包含直接实施规划的新建行为外,在城市建成状态中还会不断发生各种开发情形,例如：建筑用途转换、建筑改造、市政工程维修、广告设置、装修、设备安装等。开发活动大致可区分为：在工程操作的特征上发生变化(如建筑进行新建、扩建、改建、拆除等)；功能改变(如居住改为办公)；设施改变(如存在消防隐患的建筑加装消防设备)；场地变化(如把废弃地改为下沉式广场)等几种类型。

从开发控制的手段分析,管理的内容和要求与开发主体的性质有关。对于公益性项目,建议只需进行行政认可。

从开发控制的手段分析,管理的内容和要求与开发主体的性质有关。英国把开发许可区分为四种类型：无条件规划许可(Planning Permission)、有条件规划许可(Planning Condition Permission)、国家法律规定的自由开发许可(Permission Under Development Order)和默认开发许可(Permission“Deem-ed to be Granted”)。其中前两类主要针对一般的私人开发项目；后两类针对一些政府机构的大型开发项目或公共机构与政府部门有协议的开发项目以及皇室土地的开发项目,由此体现了公共项目与一般开发项目在规划管理中的差别。以此为鉴,我们也可以把开发主体区分为：(1)政府和公共开发企业；(2)私人和开发商。开发主体不同,相应的管理手段也有所差异。

政府和公共开发企业的项目主要出于公共目的,尤其在城市化高速发展时期,政府和公共设施的建设决定城市发展的速度和水平,对公益项目应促进和鼓励,而非用繁复的程序来降低其实施的效率。建议对于公益项目的开发活动进行细化分类,针对某些公益性的开发权利,无需经过许可赋予,只需要经过行政认可进行符合性审查,即可确认其法律上的资格。许可制与认可制在法律上的区别参见表6-13。

至于面向私人开发的许可制度,还可以根据用途的相容性和开发的程度进一步区分许可类型。例如某些小型工程开发,兼容性用途的转变只要不产生外部负效应,可划归于无条件许可,以提高规划管理的效率；某些开发行为通过适当的限制(如建筑用途的经营时间、工程操作采取相关措施)可减少外部影响,则采取有条件许可；对于用途转变后会产生冲突或严重影响环境的开发行为则要明确禁止。建议开发活动的分类与开发控制的手段如表6-14。

表6-13　许可制与认可制在法律意义上的比较

表6-14　开发活动分类与开发控制的手段