由于土地的稀缺与新开发用地的紧缩,在经济发达地区的许多城市,如上海、广州等已经进入土地再利用的发展阶段。“三旧改造”、旧城更新、历史保护等内涵式发展是现实、紧迫的城乡规划课题,与公众的权益也最为密切。尤其在《物权法》实施之后,关于旧城拆迁导致的社会矛盾屡见报端；建筑改功能或再开发而引发的问题在规划管理中频繁出现[4]。这些问题最终与“土地开发权(development right,也称发展权)”的界定紧密相关。开发权的概念在若干国家已被明晰并建立了相应的制度(如英国和美国),但我国还没有正式的关于土地开发权的法律表述。
开发权并不是一个新概念,而是土地所有权的一个维度。在近代城市的发展中,随着商品经济的成熟,建筑以自用为目的的开发逐渐减少,土地和房屋的商品开发成为主要方式,导致在土地发展过程中开发权与使用权的分离。开发与使用的分离意味着开发目的与使用目的产生错位,这种错位在缺乏控制的情况下导致恶劣的非人性的建筑环境,比如资本主义国家的贫民窟、中国早期房地产开发中的“握手楼”以及密集的城中村建设等。也由于开发是土地增值的重要手段以及土地使用的竞争性特点,从而导致开发作为一项独立的权利被邻里关系和公共利益所限定。所以城市问题的核心不光是使用权分配的问题,还包括城市再开发问题。
随着土地资源使用的频率和强度加大,土地的权利将愈来愈复杂,明晰权利的划分能促成法律体系的一致性和完整性,值得借鉴的土地权利区分方式之一就是在区分土地所有权和使用权的基础上,再区分土地的开发权。土地所有权制度服从《宪法》制度；使用权转让符合《土地管理法》制度；用益物权和财产保护符合《物权法》制度；土地和建筑的用途管理和开发建设符合城乡规划[5]。(www.xing528.com)
明确了开发权利,对土地利用的各种开发活动进行控制和规定就具有了法律基础,例如针对现状的土地/建筑用途改变、新功能引入、场地改变、改扩建工程等开发活动通过制定开发规则或设计相应的规划制度进行合法控制,由此也构成了土地利用分类中开发活动维度的规定模式。
明确开发权利,对土地利用的各种开发活动进行控制和规定就具有了法律基础。
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