地方与中央政府的土地调控博弈及影响分析

在计划经济时期,中央政府通过垂直的行政体系掌控城市的建设项目和土地资源分配。地方政府在城市建设中只有行使中央指令的代行能力,既没有主导权也没有独立的利益驱动,缺乏经济管理权力和资源配置功能。改革开放以来,伴随城市土地制度和财税制度的改革,地方政府独立的利益主体地位得到了不断强化和巩固,同时地方经济发展对土地资源的依赖也显著增加。然而,相对于中央政府和非政府主体(指居民、企业和其他团体),我国地方政府的功能和地位具有明显的“双向代理”特点^[1]。由于地方政府既代理中央政府,又代理地方非政府主体,因此中央政府和地方政府的目标间必然既存在一致性又存在差异性。尤其在1994年分税制改革以后,中央政府与地方政府在土地调控上的博弈色彩越来越浓。比如地方政府在编制总体规划的时候,为了争取更多建设用地而夸大规划期末人口预测；在统计用地数据时,将部分超标的城市工业用地划归为周边乡镇工业用地；或者通过一些界定不明的用地,如“研发用地”“度假区用地”“生态开发用地”等掩盖房地产开发的事实。中央政府为了打击土地投机和浪费的行为、保护土地资源、约束城市空间无序扩张,2002年建设部联合国务院其他8部委办局发出《国务院关于加强城乡规划监督管理的通知》(国发〔2002〕13号),要求明确规划的强制性内容,严格依法进行规划调整；2003年开始整顿清理各类开发区加强建设用地管理；2004年修编《土地管理法》,实施土地用途管制,通过自上而下的建设用地指标控制约束土地总量的供应；2006年提出要“守住18亿亩耕地红线”；2008年《城乡规划法》强调了总体规划的强制性内容以及控制性详细规划作为土地出让的前置条件；2010年国土资源部开展房地产用地专项整治工作,查处闲置土地、囤地、向别墅供地等违规行为；2012年实施的《城市用地分类与规划建设用地标准》(新国标)继续沿用旧国标的分类结构,并且回避了“混合用地”的界定。

在中央政府出台的一系列政策法规中,可以明显看出制度变迁中的“路径依赖”(path dependence)。“人们过去作出的选择决定了他们现在可能的选择”^[2]。沿着既定的路径,经济和政治制度的变迁可能进入良性循环的轨道,迅速得以优化；也可能沿着原来的错误路径越滑越远；弄得不好,它们还会进入某种无效率的锁定(lock-in)状态。一旦进入锁定状态,要摆脱出来是十分困难的,这也解释了为什么改革开放至今40年,我国城市规划制度依然遗留很强的计划经济痕迹。尽管中央政府期望在城乡规划领域通过强化指标、红线、土地用途等强制性手段来约束地方政府的投机行为,但地方规划总与地方发展现实不相符的事实,在一定程度上折射出中央政府的制度安排忽视了地方发展的诉求和自下而上的信息传递。要解决地方政府经济行为的扭曲,最终还需要依赖中央层面的制度创新。为了阻止某些地方发展盲目冲动的行为,而强调“全国一盘棋”的统一指令和法规,无疑是“削足适履”之举。市场经济下的城市发展有其内在特性^[3],城市规划要顺应城市发展的特性,根据具体的城市问题通过综合手段和技术创新来实现其目标。(www.xing528.com)

地方规划总与地方发展现实不相符的事实,在一定程度上折射出中央政府的制度安排忽视了地方发展的诉求和自下而上的信息传递。