城市用地分类标准的缺陷及对城乡规划工作的影响

(1)我国的土地规划主要由土地利用总体规划和城乡规划构成,由此也形成我国土地利用分类的两套体系——国土部门应用的土地资源分类出于耕地保护的目的,侧重于农用地的细分,分类标准包括《土地利用现状分类》和《土地利用总体规划编制规程》；住建部门应用的城市用地分类面向城市发展,侧重于建设用地的细分,分类标准包括《城市用地分类标准》和《城市规划编制办法》中的强制性管制分区。尽管《土地利用现状分类》的树状结构和划分原则存在逻辑结构的局限,但由于其主要适用于国土资源部门所开展的全国土地调查和土地利用总体规划的前期调查,因此面临的困境并不如《城市用地分类标准》突出。相较而言,《城市用地分类标准》作为城乡规划的技术标准,其自身结构的缺陷对当前城乡规划工作的影响更为深刻。近年出台的分类要求则以规定模式进一步强化自上而下的管控思路。

(2)城市用地分类标准具有明显的“封闭性”和“单一性”特征。首先分类标准自身的结构依然保留树状分级结构,从逻辑学的角度分析,该结构存在类别的有限性和封闭性,难以涵盖新生的土地利用类型；而且分类依据混淆了土地利用的多重维度,以模糊含混的单一维度“主要使用性质”以概之,导致其在全面描述现状以及规定土地利用属性时存在局限。其次,在我国规划制度背景下,城市用地分类标准是规划调查、编制和管理的依据,致使城乡规划的方法局限于“功能分区”的手段,难以应对多元化的规划目标和多样化的分类需求。

(3)总结当前地方政府在总体规划和控制性详细规划两个层面创新用地分类制度的经验。总体规划在规定模式中,分类的维度和规定的手段趋向多元化；在评价模式中,深圳总规建立了“总目标—分目标—指标体系”的目标贯彻路径,为总规的目标构建和实施评估建立起内在的关联。然而另一方面,总体规划为了兼顾国家规范与地方探索,在三种分类模式的维度关联上呈现出内在矛盾,自下而上的实践力图探索更具灵活性、战略性和地方特色的道路,但始终未能突破上层制度的桎梏。

控制性详细规划在规定模式中主要通过对地块各种维度的规范来落实规划目标。针对功能维度,深圳、上海等地出台了地方性的用地分类标准,以弥补国标在用地类别和分类层级上的不足；同时还引入混合用地的概念以增强土地利用的弹性。其中《深标》将用地功能与建筑类型视作土地利用的两个维度,相较国内其他城市规划标准中将两者混淆,在理论认识上已先行一步。针对用地的开发强度、配套设施、空间形态等维度,地方规划标准多采用通则式的管理方法,即把城市划分为若干特征区域,提出差别化的控制标准,但在开发规则的类型上,依然欠缺针对建成环境中各种开发行为的规则。

(4)基于两层次规划实践的分析,可揭示自下而上的制度改革由于能满足地方发展对制度安排的真实需求,从而获得制度创新的动力。尤其在市场经济体制下,城市发展和建设受到各种利益群体需求的集合影响,城市规划的方法必须转变传统执行指令的思路,采取多维综合的手段来协调利益,应对未来的不确定性。一些地方性的创新经验将成为未来国家规划制度改革的“试验田”。

【注释】

[1]李树国,马仁会.对我国土地利用分类体系的探讨[J].中国土地科学,2000,14(1)：39-40

[2]门雁冰.土地利用现状分类思考[J].国土资源情报,2011(5)：40-46

[3]关于树状结构的局限性将在5.2.1节论述。可作比较的是,英国《土地用途和土地覆盖物分类标准》同样只适用于现状土地调查,但已有意识地区分土地用途和土地覆盖物两个平行维度进行分类(见2.6.2论述)。

[4]与城乡规划相比,土地利用总体规划的目标较为明确,即管控非农建设以保护农田。农业用途的分类也远不如城市用途分类复杂,该观点在2.3.1节已做论述。

[5]蒋大卫.关于《城市用地分类与规划建设用地标准》[J].城市规划,1990(1)：5-7

[6]曹传新.对《城市用地分类与规划建设用地标准》的透视和反思[J].规划师,2002,18(10)：58-61

[7]《土地利用总体规划编制规程》包括《市(地)级土地利用总体规划编制规程》TD/T 1023—2010；《县级土地利用总体规划编制规程》TD/T 1024—2010；《乡(镇)土地利用总体规划编制规程》TD/T 1025—2010,本书主要讨论《市(地)级土地利用总体规划编制规程》。

[8]叶浩军.价值观转变下的广州城市规划(1978—2010)实践[D].广州：华南理工大学博士论文,2013：245

[9]树状分级结构主要指《土地利用现状分类》《土地规划用途分类》、新旧版《城市用地分类标准》。相较而言,《土地用途区分类》和《建设用地管制区划》采用平行单层的结构,以用地管制和建设管制的维度进行土地利用分类。

[10]若要表达用地的其他属性信息,则需要在树状结构中继续增加层级,例如展览用地进一步划分为文物展览用地、非文物展览用地。然而用地的信息是多重的,且可以不断衍生,无尽地扩张树状层级不切合实际。

[11]新国标在改版之后进一步明确其适用范围是“城市和县人民政府所在地镇的总体规划和控制性详细规划的编制、用地统计和用地管理工作”。

[12]“凝聚共识—目标构建—指标监测”是对当前欧美规划评估实践的概括,然而我国目前的规划评估指标体系中,社会经济发展与土地利用的关系缺少目标和价值观的整合,例如经济指标包括“全市地区生产总值(GDP)”“GDP总量年均增长率”,但使用这些指标无法监测经济和土地利用的关系,在规划中也无法算出供应多少建设用地或什么类型的用地才能实现这个目标；人居指标计算“人均居住面积”,但平均数是拉高补低,无法反映出居住的公平性。因此,缺失规划目标和政策传递的评估指标体系一方面不能与土地利用完全建立关联；另一方面无法将规划代表公共利益的价值观在空间和具体的土地利用中进一步落实。针对这些问题的具体建议见6.3.2.1。

[13]叶浩军.价值观转变下的广州城市规划(1978—2010)实践[D].广州：华南理工大学博士论文,2013：202

[14]引自《工业用地政策灰雾依旧,房产市场现状三面分析》(2005年12月13日《财经时报》)。该文还提到“相对于政府对土地利用的监管效果而言,土地市场中的土地利用种类也为开发商钻空子提供了条件”。“据调查了解,开发商也希望能够放宽土地利用名目,把土地利用的种类分成大类,土地市场的交易更为清晰”。

[15]比如某些贵族学校占地几百亩,收费却不是周边服务范围的家庭所能承受的,吸收的生源甚至跨越行政区域。若这类用地也统计入教育用地,从规划编制的用地结构看貌似合理,但在实际使用中却未能公平合理地分配空间资源。

[16]周剑云,戚冬瑾.控制性详细规划的法制化与制定的逻辑[J].城市规划,2011(6)：65-70(www.xing528.com)

[17]详见3.4.3节论述。

[18]比如一个酒店没有运作,不属于开发,或一个工厂没有生产,也不属于开发。

[19]编译自英国卡迪夫大学规划课程讲义Professor Stephen Crow Planning Law Lecture 1：The planning system as a control system：What is development?When is planning permission needed?Why?

[20]潮州市人民政府.潮州市总体规划(2006—2020)[Z],2010

[21]惠州市人民政府.惠州市总体规划(2008—2020)[Z],2009

[22]肇庆市人民政府.肇庆市总体规划(2007—2020)[Z],2009

[23]深圳市人民政府.深圳市总体规划(2010—2020)[Z],2010

[24]见5.3.2节讨论

[25]赖寿华,黄慧明,陈嘉平,等.从技术创新到制度创新：河源、云浮、广州“三规合一”实践与思考[J].城市规划学刊,2013,210(5)：63-68

[26]许重光.转型规划推动城市转型——深圳新一轮城市总体规划的探索和实践[J].城市规划学刊,2011,193(1)：18-24

[27]在《深标》中,建筑设施用途分类主要从建筑功能维度进行分类,但没有体现为建筑结构的分类。这里延伸说明,建筑功能与建筑结构是两个有所区分的维度,尽管许多活动和功能都紧密联系某些结构,但有时某些建筑会超越原有功能适应新的使用,例如,一个独户居住结构可能被用作办公室。因此,《深标》的建筑用途分类着重于功能维度,与美国LBCS中的结构维度分类是有所区别的。

[28]王朝晖,师雁,孙翔.广州市城市规划管理图则编制研究——基于城市规划管理单元的新模式[J].城市规划,2003,27(12)：41-47

[29]2005年,广东省出台了控制性详细规划管理条例和编制指引,具体规定控制性详细规划应当包括技术文件、法定文件和管理文件。

[30]广州市城市规划局.广州市控制性详细规划编制技术规定[S],2007

[31]该办法第十一条指出编制大城市和特大城市的控制性详细规划,可以将建设地区划分为若干规划控制单元,组织编制单元规划。然而从划分控制单元的程序和方法角度看,该办法的内容仍偏于简单。

[32]安徽省建设厅.安徽省城市控制性详细规划编制规范[S],2005

[33]深圳市人民政府.深圳市城市规划标准与准则[S],2014

[34]上海市规划和国土资源管理局.上海市控制性详细规划技术准则[S],2011

[35]例如上海市规划和国土资源管理局2010年规定：“积极支持原以划拨方式取得土地的单位利用工业厂房、仓储用房等存量房产与土地,依据国家产业结构调整的有关规定,在符合城市规划和产业导向、暂不变更土地用途和使用权人的前提下,兴办信息服务、研发设计、创意产业等现代服务业。”引自赵渺希.城市工业用地自发性功能转型的外部性检验——以上海市虹口北部地区为例[C].转型与重构——2011中国城市规划年会论文集,2011：2382-2393

[36]例如“住改商”问题在广州一直悬而未决,从2000年到2005年,广州市规划局和工商局轮番出台文件,频繁的政策改动使经营者缺乏稳定的制度环境。引自戚冬瑾,周剑云.“住改商”与“住禁商”—对土地和建筑物用途转变管理的思考[J].规划师,2006,32(3)：66-68

[37]但各地的许可程序有所差异,例如上海将其纳入施工许可证发放范围；广州则通过“改建、扩建建筑工程《建筑工程规划许可证》”进行管理。