控制性详细规划在我国规划管理的双重角色与实践应用探索

控制性详细规划在我国的规划体系中承担了落实总体规划和作为规划管理依据的双重角色。根据《城市规划编制办法》,控制性详细规划的强制性内容包括“各地块的主要用途、建筑密度、建筑高度、容积率、绿地率、基础设施和公共服务设施配套规定”。若以土地利用分类的模式来解释,控制性详细规划在规定模式中通过对地块的各种维度规范来落实规划目标。在地方实践中,控制性详细规划还会增加其他的分类维度,如产权属性,或对开发行为的规定,如保留用地。此外,自编混合用途编码最为常见,无论是用地现状图,还是用地规划图,都可找到若干组合的混合用地(图5-9,图5-10),真实地反映了国标分类体系在面临现状土地利用的复杂性以及未来土地利用的复合性时所存在的局限。2000年以后,在市场经济较为发达的深圳、广州、上海等特大城市,地方政府自下而上地对既有的控制性详细规划制度作出了调整和完善。比如深圳出台规划标准与准则,重新定义用地分类；深圳和上海均就“混合用地”制定清晰的控制指引；广州则提出“规划管理单元”等模式,调整了控制性详细规划编制的技术体系,形成了“控规分层、成果分类”等创新思路。

图5-9　土地利用现状图

资料来源：上海同济城市规划设计研究院.增城市中心城区A1-A12片区控制性详细规划
[Z],2007

图5-10　地块控制图则

资料来源：上海同济城市规划设计研究院.上海市嘉兴社区C080301、C080302编制单元控制性详细规划[Z],2009

《深标》增加适建用途和比例,引导土地混合使用,进行前瞻性探索。

(一)出台地方性用地分类标准

深圳在1990年出台了《深圳市城市规划标准与准则》(简称“《深标》”),并在1997年、2004年以及2014年先后经过了三次修订,不断吸收实践经验和先进理念,形成了具有创新性的地方城市规划技术标准。由于深圳作为特区城市享有地方立法权,因此《深标》中的用地分类可在一定程度上突破国标的框架,开展地方性探索。例如2004版的《深标》已前瞻性地区分“商业服务业设施用地(C)”和“政府社团用地(GIC)”,并协调城市用地分类与土地资源分类的标准,这些经验均已被新国标吸收。

进入城市转型时期,面对过于单纯化的用地分类体系刚性有余而弹性不足的问题,2014版的《深标》在新国标的基础上又进行前瞻性的探索,包括：简化分级、优化分类、增加适建用途与比例,引导土地混合使用,促进精细化管理,增强城市规划的弹性与适用性。深圳的用地分类具有以下几个特点：

(1)对用地分类进行了简化和优化。2014版的《深标》在2004版的基础上取消了小类,将原三个层次分类体系调整为两个层次,并对与上述原则不适应的部分中类进行合并与调整。由于深圳城市发展的特殊性,并没有参考新国标区分城乡用地和城市用地,而是统一标准共分为9大类,42中类。

(2)对建筑用途进行了深化和细化。在城市建设用地分类和代号表中增加了“适建用途”与“适建比例”两列,明确各类土地用途允许建设的建筑与设施用途、比例以及控制要求,主要用于规范各类用地使用范围和规划布局,以保障土地的主导用途。与此同时,增加了建筑与设施用途分类表,以适应土地立体混合利用的趋势,促进规划的精细化管理(表5-12)。

(3)对新兴业态用地分类进行了增设和合设。为了积极引导产业升级与转型,专门增设了新型产业用地(M0)和物流用地(W0)；为了严格控制商务公寓的开发与建设,专门增设了商务公寓用地(C6)；为了协调各类交通设施的建设与管理,将原对外交通(T)、道路广场用地(S)和交通设施用地(U2)合并为统一的交通设施用地(S)。

上海在新国标颁布前的2011年6月,出台了《上海市控制性详细规划技术准则》(简称“《上准》”)。在用地分类上,尽管具体的用地类别和编码与新国标有一些出入,但整体框架已经对旧国标进行了较大的调整,反映了新国标改革的思想。例如用地分类覆盖城乡用地全域,包括城乡建设用地(H)、农用地(N)、水域和未利用地(E),城乡建设用地(H)再进一步分为11个大类、50个中类、54个小类；居住用地将“基础教育设施用地(Rs)”进行中类的单独划分,工业用地(M)增加中类工业研发用地(M4)；新增城市发展备建用地(X)和控制用地(K)两类。

《上准》新增城市发展备建用地和控制用地两类。

《深标》与《上准》均在地方发展需求的推动下,自下而上进行制度创新,相较而言,前者面临城市发展空间资源不足的挑战,在用地分类上更侧重于简化级别,引导土地混合使用；后者为了应对控制城市发展空间的问题,重视用地类别的城乡覆盖,新增城市发展备建用地和控制用地,为城市未来发展的用地管控提供一定弹性。

表5-12　深圳市城市用地分类和代码(摘录)

资料来源：深圳市人民政府.深圳市城市规划标准与准则[S],2014

(二)界定混合用地的适用范围

深圳在土地混合使用的立场上是明确清晰的,2014版的《深标》提出“为引导土地集约使用、促进产业升级转型、减少交通需求以及提升城市内涵品质,鼓励合理的土地混合使用,增强土地使用的弹性”,“土地混合使用应符合环境相容、保障公益、结构平衡和景观协调等原则”。

《深标》在用地分类上已认识到土地用途与建筑设施是土地利用的两个维度。

在混合使用的情况中,《深标》区分为“单一用地性质的混合使用”与“混合用地的混合使用”两种情况。其中,“单一用地性质的混合使用”是指在某一种用地性质内,可以根据“适建用途、适建比例”的要求,进行相关建筑(设施)的混合使用。这也说明了《深标》在用地分类上已认识到土地用途与建筑设施是土地利用的两个维度,不完全对应,应有所区别。尽管没有就建筑(设施)用途独立编码,但出台了“建筑与设施用途分类指引”进行描述性说明(表5-13)^[27]。“混合用地的混合使用”是指土地使用功能超出了单一用地性质的适建用途和适建比例要求,需要采用两种或以上用地性质组合表达。此时,用地代码可以根据建筑规模对应的用地性质从多到少,用“+”连接。一般情况下,鼓励公共管理与服务设施用地、交通设施用地、市政公用设施用地与各类用地的混合使用,提高土地利用效益。此外,《深标》也鼓励在各级城市中心区、商业与公共服务中心区,居住用地与商业用地混合使用,可表达为R2+C1；鼓励轨道交通用地与商业服务业用地、居住用地混合使用,立体利用轨道交通上盖空间,可表达为S3+C1,S3+C2,S3+R2等。

表5-13　建筑与设施用途分类指引(摘录)(www.xing528.com)

资料来源：深圳市人民政府.深圳市城市规划标准与准则[S],2014

《上准》在土地使用的原则上,同样提出“促进土地使用功能的有效混合,提高城市活力”。其对混合用地的定义是“指一个地块中有两类或两类以上使用性质的建筑,且每类性质的地上建筑面积占地上总建筑面积的比例均超过10%的用地”。然而,从其“用地混合引导表”中可以发现(表5-14),《上准》并未区分出“土地用途”与“建筑用途”的差别,而是以“用地性质”含混表达,混淆了用地功能的混合性与某功能地块中建筑用途的适建性之间的差别。国内其他城市规划标准中的“土地兼容性”管理中同样存在类似的问题。相较而言,《深标》在混合用地的认识上已走前一步。

表5-14　用地混合引导表(摘录)

资料来源：上海市控制性详细规划技术准则[S].上海：上海市规划和国土资源管理局,2011 注：①“√”表示宜混合,“○”表示有条件可混合,“×”表示不宜混合。②表中未列用地一般不宜混合

(三)以“管理单元”为基础实现地块控制的灵活性

按照传统控制性详细规划的编制要求,强制性的指标落实到单个地块,作为地块开发的法定条件。但地块具体开发时的各种复杂情形和需求往往并非规划拟定时就能充分预见,尤其当控规调整的程序又十分复杂时,势必带来对规划僵化刚性的质疑。广州市城市规划局于2003年就提出了“城市规划管理单元”的理念,将城市细分为规模适度、界限明确的单元进行规划管理,以实现规划管理刚性与弹性并济。规划管理单元作为规划管理的基准范围,它可能由一个或多个用地权属不同的地块构成,用地规模在旧城中心区一般为0.2～0.3平方千米,新区为0.8～1平方千米。^[28]

规划管理单元以总指标和主导属性控制的方式,实现规划管理刚性与弹性并济。

为适应广东省在控制性详细规划成果上的要求^[29]广州市提出控制性详细规划的成果文件包括以下三部分：

(1)法定文件：由文本、规划管理单元导则组成,是规定控制性详细规划强制性内容的文件；

(2)管理文件：由通则、规划管理单元地块图则组成,是城市规划行政主管部门实施规划管理的操作依据；

(3)技术文件：由基础资料汇编、说明书、技术图纸、公众参与报告组成,是规划管理单元导则和规划管理单元地块图则的技术支撑和编制基础。^[30]

其中规划管理单元导则的强制性内容包括：用地主导属性、总用地面积、总建筑面积、人口规模、公共服务设施、市政公用设施、绿地与广场以及文物保护。尽管规划管理单元导则中的控制内容是强制性的,但在实施过程中可充分体现其灵活性的特征。例如严格控制总建筑面积,实际上控制了综合容积率,单元内部分地块可适当提高容积率,但其他地块必须相应降低容积率,最终保证总建筑面积不突破强制性指标；严格控制开敞空间规模与数量,开敞空间在规划管理单元内允许调整位置,甚至是用地形状,但不得减少数量和压缩用地规模；严格控制配套设施项目,可以按实际需求对其位置进行调整,但同样不得减少数量或压缩用地。严格控制用地主导属性,但主导属性是概要的功能区,如居住配套区、产业聚集区、综合发展区等(图5-11),具体每个地块的用地功能是在管理文件中的规划管理单元地块图则中标识。广州的经验是把控制性详细规划的强制性内容,即土地利用的若干属性上升到规划管理单元层次控制,从而确保规划行政管理的灵活性和权威性,这个经验在一定程度上也被2011年施行的《城市、镇控制性详细规划编制审批办法》所吸纳^[31]。

图5-11　管理单元管理图则(摘录)

资料来源：广州城市规划勘测设计研究院.广州花都分区CB0401—CB0407(新华街西北部地区)规划管理单元控制性详细规划[Z],2007

(四)开发规则尚待完善

当前国内各大城市已出台的城市规划标准与准则(如深圳)或城市规划管理技术规定(如武汉、成都、南京、上海、广州等)多引入了通则式的控制内容,如对容积率、土地兼容性、建筑高度、绿地率等做出统一的规定。这类规则通常针对不同区位特征的地区(如安徽划分旧城区、新区、城乡边缘区、特殊功能区)^[32]或不同开发强度的地区(如深圳划分密度一区、密度二区、密度三区、密度四区、密度五区、密度六区)^[33]或不同重点功能特征的地区(如上海划分公共活动中心区、历史风貌地区、重要滨水区与风景区、交通枢纽地区、其他重点地区)^[34]提出相应的规划控制要素和标准。然而,这类管理通则只面向规划编制,即面向规范未来的建设行为,对于大量建成环境中的开发行为,我国目前尚无城市出台完整的开发规则,只是针对典型问题提出一些政策性的指引^[35]。但政策往往多变,难以给开发者对开发行为的预判提供稳定长远的预期^[36]。

除了建设行为,在城市空间的实际使用中,土地利用还包括了其他各种开发活动。应建立开发规则从开发活动的维度进行规范和引导。

只关注建设行为的规范,这种思维惯性实质带有计划经济的色彩。在计划经济时期,城市建设一旦完成,物质环境基本就被固定下来,城市规划管理主要是城市建设管理。进入市场经济后情况则明显不同,作为财产的土地和房屋,其财产所有人为了促使自身利益的最大化,建筑转功能和再开发成为一种自发的逐利行为,比如住宅出租用于办公楼、住宅底层开商铺、建筑外墙和屋顶做广告等都属于追逐利益最大化的过程。因此,建设行为只是土地利用的一种方式,在城市空间的实际使用状态中,土地利用还包括了各种开发活动,如建筑用途转变、建筑局部更新/扩建/拆除、建筑设施改变、场地改变等。城市规划应基于公共利益、平衡邻里利益与构建和谐社会的准则,从开发活动的维度进行规范和引导。

目前在一些城市(如广州、上海等)细化了对建筑改扩建项目的规划许可要求^[37],尤其是广州市在一定程度上参考了英国开发规则,针对现实中大量常见的小型开发活动,特别列出了免领建设工程规划许可证的改扩建工程类型(表5-15),这在推行通则式开发控制中是一个有益的探索。然而,我们对“开发”的理解尚未完善,只包括了各种建设活动,但缺少其他的开发类型,如土地/建筑转用途行为、场地改造等。因此,从土地利用分类的规定模式出发,建立全面的“开发活动”的概念,将土地/建筑的再开发和用途管理纳入开发规则,是我国未来城市规划管理亟须完善的一个领域。

表5-15　广州市免领建设工程规划许可证的改扩建工程类型

资料来源：广州市规划局.改建、扩建建筑工程《建设工程规划许可证》[EB/OL],(2011.5.20)[2012.10.11].http：//www.upo.gov.cn/pages/wsbs/ywzn/jzgc/2587.shtml