封闭的分类标准限制城乡规划多样化需求

国标以一个封闭固定的分类标准作为城乡规划各阶段工作的前提和依据。

第3章已充分论述了土地利用分类存在三种模式,不同模式有其适用的主要阶段,例如指示模式主要应用于规划调查阶段,客观描述土地利用的各项属性；评价模式主要用于规划研究和分析,结合价值观对土地利用进行判断和决策；规定模式是城乡规划工作的主体,城乡规划的成果体现为土地利用的规定模式,在规划管理阶段同样离不开对各种开发活动的规定。这三种模式均是开放性的体系,土地利用分类的历史充分地说明了根据不同的规划目标和分类维度,可以结合不同的模式选择多样化的分类类别。因此,土地利用分类体系是一个开放性和可扩充的框架,我国《城市用地分类标准》在应用中的主要问题恰恰在于企图以一个封闭固定的分类标准作为城乡规划各阶段工作的前提和依据^[11],而且这个标准自身存在分类的局限性,以致在实践中产生诸多矛盾和困境。若以土地利用分类的三种模式作为参照视角,其缺陷主要表现在以下几个方面。

(一)无法描述和规定土地利用的多维属性

土地利用是一个把土地的自然生态系统变为人工生态系统的过程,是自然、经济、社会诸因素综合作用的复杂过程,尤其在城市迅猛发展的背景下,随着社会、经济、技术的进步以及人类对空间认识的变化,土地利用的方式在不断更新和发展,而且由于开发主体和利益主体的多元化,土地利用被赋予了丰富的含义：它可以指向地形的改造,指向土地上建构筑物的形态,指向土地的占有者或使用者,指向土地占有的主要目的,或指向土地上活动的类型。所有这些特征不可能在空间上完全重合,因此针对某块基地仅用“主要性质”对土地利用进行描述和规定是不可行的,这将丢失土地利用许多相关的信息。

土地利用是一个把土地的自然生态系统变为人工生态系统的复杂过程,仅用“主要性质”进行描述和规定将丢失土地利用许多相关的信息。

我国《城市用地分类标准》应用于用地统计和规划编制时恰恰处于这种困境之中。首先,由于计划经济时期建设方式的思维惯性,把用地功能和建构筑物混为一谈。例如针对一座工厂,由于其主要功能是工业,因而用地类别被划分为工业用地。但在工厂中,除了生产厂房外,往往还有附属的办公楼、仓库、食堂、宿舍等建筑,在用地统计中若缺失这些建构筑物的信息无疑过于粗略和笼统。

其次,用地分类标准主要从功能以及建构筑物的维度进行分类,缺失了活动、场地开发状态、所有权等分类维度的属性,而这些属性是完整描述一块土地的使用状态和外部影响的重要信息。比如在一个住宅的车库中出现的小型工业活动或办公活动,或许将成为某些创意产业的萌芽。但由于活动的类型与土地的功能及建筑结构不协调,当活动的程度不断加大时,可能对周边的住宅产生负面的环境影响。而场地的开发状态可反映土地利用的进度,土地的所有权则可能限制土地的活动和功能,这些缺失的维度均是土地利用的重要属性,需要在现状调查中被充分记录下来。

第三,回避了混合用地的界定和解释。新国标在条文解释中说明：“没有采用‘混合用地’地类的方法体现用地的兼容性,主要考虑‘混合用地’这一概念含义不清……在我国大量中小城市规划设计及管理水平不很高的条件下,含义不清的混合用地可能会带来建设上的混乱和环境质量的恶化。”这个解释恰恰反映了制度应对现实问题的倒退。现代城市社会的生产和生活活动是多样性的,混合用途可以在平面上分置,也可以透过建筑活动,在竖向上分层和叠加。更甚者,建筑设计有能力将几种不同种类的活动在水平和竖向三维地有机交织在一起,并且这种适当的混合使得人类活动更有活力、土地利用更加集约,比如大型商业居住综合体,立体开发的交通枢纽综合体等。对于这种开发类型,在规划调研阶段取任何一种功能作为地块的主要性质进行描述都是极不恰当的；而在规划编制和管理阶段,采用单一功能也是无法准确规定和控制未来的开发模式。况且,由于人类认识世界的局限性,不可能对未来进行非常精确的预测,一些新的土地利用模式可能会以混合用地的概念暂定,还有一些用地甚至是无法预测其用途,而是作为预留地的类型。新国标采用一刀切的方式回避混合用地的出现,在实际应用中将会带来地方自行定义混合用地的制度反弹。

用地分类标准通常只适用于描述或规定土地利用的属性,但难以承载多元化的价值标准。

(二)限制规划目标承载和政策传递

在复杂多变的市场经济环境下,由于利益主体的多元性和未来变化的不可预测性,城市规划已无法像在计划经济环境下掌握影响建设实施的全部要素,规划的手段必然也是多样化的。土地利用的目标具有多重性和可变性,不同的背景、不同的利益主体所持的价值观都有所差异,因此用地分类标准通常只适用于描述或规定土地利用的属性,但难以承载多元化的价值标准。

新国标的适用范围明确指出“编制城市(镇)总体规划和控制性详细规划应符合本标准”,这意味着我国的规划编制方法依然遗留计划经济年代城市规划作为国民经济计划具体化和空间化的实质,缺乏承载社会价值和传递规划目标的框架与方法。尤其是总体规划作为计划经济时代的产物,应用新国标的用地分类标准意味着依然需要沿用土地功能分区和用途管制的方法来保证中央政府对地方城市建设的监督和控制。这种一元价值观的思维惯性导致总体规划难以在市场经济环境下发挥协调利益,整合目标的功能；即使在规划中创设了灵活的政策分区,但受到固化的用地分类标准限制,也无法有效地包容和传递综合性的规划目标；同时也难以建立“凝聚共识—目标构建—指标监测”的规划评估监测体系^[12]。

控制性详细规划在衔接总体规划的过程中,同样需要政策平台作为总体规划目标转化的指引。尤其对于一些特大城市,控制性详细规划要落实总体规划的目标还需要增加政策性的专项内容,以用地政策的方式进行转译并进而落实到规划指标。此外控制性详细规划本身不应是一个固化的终极理想目标的设定,而应是一个基于资源、环境、安全承载底线要求的、适应城市经济社会发展需要而不断深化完善的动态的公共政策的集合。采用《城市用地分类标准》编制控制性详细规划,也许能在技术层面顺利完成总体规划的任务,但要完成具有公共政策特征的控制性详细规划,如规定地块A和地块B之间在用途上不能有冲突和矛盾等,则在规划目标上还有很大差距^[13]。

(三)与用地管理需求缺乏衔接

1)混合用地缺失导致与产权管理脱节

用地的定性直接关联到产权人的法律权益。新国标无法提供综合用地的法定依据。

用地管理和土地利用权限密切相关,不同的用地性质其获得的使用年限是不一样的,因此,用地的定性直接关联到产权人的法律权益。《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》规定,土地使用权出让最高年限按下列用途确定：住宅用地使用年限为70年；工业用地使用年限为50年；教育、科技、文化、卫生、体育用地使用年限为50年；商业、旅游、娱乐用地使用年限为40年；综合或者其他用地使用年限为50年。那么对于商住混合的用地,其使用年限是70年、50年还是40年?需要有一个明确的法律依据。但无论是旧国标还是新国标都回避了“混合用地”的定义,导致地方操作差异巨大同时又缺乏上位的法定依据。“最为典型的如北京建外SOHO,是住宅还是公寓或写字楼?不同的用地性质在使用年限上、土地价格上和购买方式上有所不同。商业用地最贵,住宅用地年限最长,而工业用地则最便宜。商业技巧高超的开发商通常会在此大做文章”^[14]。

此外,如交通枢纽综合体通常会在站点上盖开发大型商业和办公,那这些商业部分是属于交通枢纽性质还是商业性质?又或者在广场下面开发大型地下商场,其用地性质为广场用地,那地下商场的产权是依据广场性质还是可以独立确立?又比如在新国标中R类特别把服务设施用地单独划为R12,是否意味着住区内的商业设施用地使用年限与住宅用地等同,即70年,而非普通商业用地的40年?(www.xing528.com)

众多例子不一一枚举,却是实践中真实面临和迫切需要解决的问题。事实上《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》已提出综合或其他用地的种类,但新国标依然忽略了“混合用地”或“综合用地”。由于产权证的用地性质要与建设用地规划许可证保持一致,许多城市在地方法规中都新增了混合用地的分类以应对新的用地性质出现,然而新国标依然提供不了法定依据。

2)公益性分类尚未与土地供应模式、投资建设管理对接

新国标的一个重大变革是对旧国标的C类公共设施用地进行了公益性类型和营利性类型的甄别,区分为A类公共管理与公共服务用地和B类商业服务业设施用地。这是对我国土地利用制度改革的一个体现。自1988年城市土地使用权有偿转让合法化后,城市土地的使用由计划经济时期的无偿无限期使用转为有偿转让和无偿划拨两种模式,并对有偿转让的土地引入了市场竞租机制,营利性强的土地用途成为市场开发主体争夺的焦点；另一方面,市场无法供应的“公共物品”依然需要通过土地划拨、政府组织建设的模式来确保实施。此次新国标除了把土地利用性质作为分类的主要维度外,还增加了土地利用的公共属性作为划分维度。

然而在市场化愈加成熟的今天,许多公共物品也开始引入市场化运作,如教育、医疗、文化、体育等。同样是学校,私立学校和公立学校由于服务对象的差别就不能够相互替代^[15]。因此,界定公共设施项目是否属于公益性还不能单纯从用地性质区分,需要结合具体项目的所有者和运营方式进行判定,即需要补充土地利用的所有权属性和运营属性。

事实上,何为公共利益至今仍没有一部法律能清晰界定,而且公共利益在不同的发展阶段、不同的文化背景下理解都有所差异,更多的公共利益可能会混合其他商业利益而难辨其貌。在我国的制度背景下,最基本的公益保障是通过投资主体和土地划拨而实现。因此用地性质的公共属性在我国土地制度的背景下主要体现在土地使用权获得的方式,公益性和营利性用途的划分界限实质是以国土部门的供地方式为标准。建议新国标若要界定出由政府保障的公共服务设施,应与《划拨用地目录》的用地类型相对应,明确非营利性或公益性的用地性质(见表5-7)。区分公益性和营利性用途是基于用地开发目的和利益机制的差异,最终目的是要求城市规划有针对性地采取不同的控制原则。新国标显然还缺少与规划管理衔接的条款,需要地方政府在地方标准制定中进一步深化落实。

另一方面,在我国的项目投资体制中,项目的定性将决定项目能否获得地方政府的政策优惠、金融补助等。对于一些大型的、综合性的开发项目,为了获取更多的优惠措施,开发主体往往倾向把一些配套的商业用途一并打包到项目的主导用途中。例如大学城里开发的商业能否划为高教用地?大型物流园区配套的餐饮、旅馆用地若归并入物流用地能否获得地方政府针对物流项目的政策优惠?开发主体与地方政府的利益博弈中,项目的用地性质成为关键的技术环节,用地分类标准也应针对“综合性开发项目”(在英国称为“规划单元”,第6章有讨论)的定性做出解释说明,避免地方执行混乱、开发商巧钻空子。

界定公共设施项目是否属于公益性需要补充土地利用的所有权属性和运营属性。

表5-7　划拨用地目录与城市建设用地分类对比(摘录)

3)缺少建筑类型分类与规划管理衔接

由于《城市用地分类标准》没有区分用地功能和建筑类型,在规划编制阶段主要通过用地分类对未来实际使用的建筑类型进行预测,由此引起实践中的不少矛盾。在我国的制度背景中,用地的性质决定了用地的使用年限、公共设施的配套标准以及土地上建筑物的性质,而建筑的性质决定了契税、水电气等收费标准和安装标准以及工商注册的条件。但事实上,很多新的建筑类型是获得用地后重新进行市场定位的。

比如同样是SOHO产品,有的是在住宅用地上建,有的是在商业用地上建。开发商往往能根据市场的需求以及营利水平的评估及时调整项目定位,乃至创造新的项目类型。尽管开发商的目标是争取获得最大利润,但从另一个侧面也反映出市场的应变能力并非规划能完全预见,这就需要规划留出弹性的空间来容纳城市发展的不确定性。例如在用地分类标准中区分用地功能和建筑类型,详细的建筑类型分类可指导规划管理阶段的项目许可,根据实际的开发项目性质提出配套设施要求,并与相关部门对土地和建筑物性质的相关要求衔接。

详细的建筑类型分类可指导规划管理阶段的项目许可。

4)开发规则缺位无法满足建成环境管理需求

在我国的规划体系中,控制性详细规划是规划编制和规划实施衔接的重要环节。根据《城乡规划法》的要求,在出让土地和申请规划许可证时,都应当依据控制性详细规划提出的规划条件。这意味着在法律上进一步巩固了控制性详细规划的地位,使之成为规划许可的法定前置条件。周剑云等曾指出控规法定化与规划许可制度之间的矛盾^[16],这里潜藏的问题是控制性详细规划并非规划许可的唯一依据,土地实际使用状态的管理远比实施规划复杂,而对前者的管理一直是我国规划体系中的盲区,仅有的《城市用地分类标准》无法胜任城市建成环境管理的各种需求。

土地实际使用状态的管理远比实施规划复杂,国标难以胜任城市建成环境管理的各种需求。

计划经济下城市规划的本质是“城市建设规划”,政府是城市建设的唯一主体,城市规划的目标是协调和落实中央政府与地方政府以及地方政府各部门之间的城市建设活动。然而在市场经济条件下,由于开发主体的多元化、土地开发的竞争性需求、土地用途转变时产生的外部效应以及开发引起的成本和利益的不平均分配,使得城市规划的实质是解决土地使用纷争的过程。在这种情况下,开发控制成为城市规划的核心。英国在1990年的《城乡规划法》中定义了“开发”的概念^[17],但这个定义只是一个广泛的描述,要理解和把握开发的实质,还必须辨析几个概念,包括“运作式开发”(operational development)^[18]、“用途的实质性转变”(material change of use,简称mcu)、“运作还是使用”(operation or use?)、“什么样的用途转变才是用途的实质性转变”^[19]。事实上在规划法文本里很难找到以上概念的定义。作为英国案例法的特点,它的实际定义由案例来充当,通过以往案例来解释相关行为。例如建筑物的拆除、将一个住房分为两个或更多的单元、建筑物的结构转变、原材料的采掘工程、广告的展示等属于开发行为,而大部分的建筑维护工作、市政设施的加固工程、在自家宅院内出于“偶然休闲享乐”目的的行为、以农业和林业为目的的行为则不在开发的定义里。此外一些由中央大臣指令实施的行为也可以排除在“开发”以外。

为配合开发控制,英国出台的一系列开发规则充分体现了多维土地利用分类中以开发活动为对象的规定模式。首先,“开发”是一个活动,该活动包含了多种土地利用的类型,例如实现某种土地用途、土地用途的转变、对土地和建筑进行工程性的行为,根据行为的程度以及行为的外部性,还可以对这些类型进行细分。其次,作为规定的模式,需要有相应的管制措施控制不同的开发行为,例如无条件允许、有条件允许、不许可等。我国现行以土地主要性质为依据的《城市用地分类标准》显然难以直接应用到开发控制中,导致在建成环境管理中存在盲区。