土地利用分类标准：历史渊源与适用性

(一)《土地利用现状分类》

我国两个主要的土地利用分类标准均脱胎于计划经济时期,但两者的适用面有较大的区别。《土地利用现状分类》起源于农业区划工作,1960年代我国以农业地理作为地理学应用的突破口,投入巨大的力量开展农业区划工作,这项实践在社会上取得一定反响,整体思路和方法主要围绕农业地域类型的描述。1984年9月全国农业区划委员会颁布的《土地利用现状调查技术规程》依据土地的用途、经营特点、利用方式和覆盖特征等因素将全国土地分为耕地、园地、林地等8个一级地类,二级按土地利用的主导产品或具体功能分为46个地类,并可按实际情况进行三、四级分类,为全国土地利用现状调查提供了分类依据^[1]。1986年3月,国务院进行土地管理体制改革,成立国家土地管理局,统一管理全国土地,同年6月,全国人大常委会通过并公布了《土地管理法》。为进一步摸清城镇土地的状况,国家土地管理局于1989年发布,又于1993年6月修订的《城镇地籍调查规程》依据土地用途将城镇用地分为商业金融业、工业仓储、市政等10个一级地类,24个二级地类。城镇土地的分类是对土地利用现状分类中“城镇”的进一步划分,从而形成一套为土地利用现状调查和城镇地籍调查、土地登记服务的土地利用分类体系。以上两个土地分类标准是两套标准,并没有把城乡统一起来,尤其在分类的概念内涵和应用上存在差异性。

《土地利用现状分类》一级类主要按土地用途,二级类按经营特点、利用方式和覆盖特征进行续分。

2001年8月国土资源部在以上两套标准基础上,制定了城乡统一的《土地分类(试行)》。其后,国土资源部在《土地分类(试行)》基础上又制定了《全国土地分类(过渡期间适用)》的过渡分类标准,沿用至2007年。^[2]然而这套分类标准依然只能说是行业标准,因为当时国土、农业、林业、建设、水利、交通等相关部门,按照部门的职能分工和管理需求,分别建立了不同的土地调查、统计分类体系。2007年8月,国家质量监督检验检疫总局和中国国家标准化管理委员会联合发布《土地利用现状分类》,标志着我国土地资源分类第一次拥有了全国统一的国家标准。

《土地利用现状分类》采用一级、二级两个层次的分类体系,共分12个一级类、57个二级类(表5-2)。根据标准的解释,其分类原则是对土地利用现状类型进行归纳和划分。一是区分“类型”和“区域”,按照类型的唯一性进行划分,不依“区域”确定“类型”；二是按照土地用途、经营特点、利用方式和覆盖特征四个主要指标进行分类,一级类主要按土地用途,二级类按经营特点、利用方式和覆盖特征进行续分,所采用的指标具有唯一性；三是体现城乡一体化原则,按照统一的指标,城乡土地同时划分,实现了土地分类的“全覆盖”。

尽管该标准存在树状结构的局限性,但其主要适用于土地调查,面临的困境并不如《城市用地分类标准》突出。

表5-2　土地利用现状分类

资料来源：中华人民共和国质量监督检验检疫总局和中国国家标准化管理委员会.土地利用现状分类：GB/T 21010—2007[S].北京：中国建筑工业出版社,2007

该分类标准对1984—1989年、2001年试行、2002年过渡期适用等三种分类进行了综合反映,增加了现阶段需求因素,整体并没有发生本质变化。尽管该标准的树状结构和划分原则存在逻辑结构的局限^[3],但由于其主要适用于国土资源部门所开展的全国土地调查和土地利用总体规划的前期调查,因此面临的困境并不如《城市用地分类标准》突出^[4]。相较而言,《城市用地分类标准》作为城乡规划的技术标准,其自身结构的缺陷对当前城乡规划工作的影响更为深刻。

计划经济时期的城市规划实质是国民经济计划的具体化和空间化。

(二)《城市用地分类标准》

我国现代城市规划从1950年代开始出现。计划经济时期的城市规划实质是建设规划,所有的规划设计、规划管理都是围绕着工业建设的目标进行。在缺乏学科背景、技术人才的情况下,国家引入了苏联的建设规划模式,并沿用了总体规划—详细规划两层次规划编制体系。总体规划的编制内容包括：(1)确定城市性质；(2)拟定近期和远期人口发展规模；(3)选择城市发展用地,合理划分功能分区,解决工业、居住、配套等一系列功能布局的协调性问题；(4)拟定各项用地的经济技术指标,并作为详细规划编制的依据。这个阶段,总体规划对于城市用地的分类并没有明确的标准,根据经验一般分为居住、工业、仓储、道路、绿化等用途(图5-1),而详细规划的深度则类似当前直接指导城市建设的修建性详细规划,采用一整套规划定额指标,对建设标准进行控制。因此,城市规划是按照国民经济计划中的项目安排和数字指标进行空间落实,实质是国民经济计划的具体化和空间化,是国家管理社会与城市发展的行政手段之一。

控规的出现是适应土地出让制度的建立和规划管理方式的转变。(www.xing528.com)

图5-1　合肥市“一五”时期城市总体规划

资料来源：http：//img5.imgtn.bdimg.com/it/u=2724548100,1088970473&fm=23&gp=0.jpg.[2013-08-02]

1978年实施改革开放政策以后,规划制度改革很重要的一个背景是土地利用制度的变革。当国家经济建设引入外资企业后,企业作为建设主体,打破了单纯由政府作为单一建设主体的模式,土地由无偿使用转变为有偿出让。1982年,上海虹桥开发区为适应外资建设的要求,编制了土地出让规划,首次采用八项指标对用地建设进行规划控制,成为控制性详细规划的雏形。到了1980年代后期,当计划经济的管理方式发生全面变化后,中央为了加强对地方政府的城市管理,变建设项目控制为土地控制,一方面要求城市总体规划工作深化,并配套更深入更具体的分区规划,完善“城市规划”这个计划经济最重要的管理手段；另一方面,适应经济管理方式的转变,赋予地方政府更大自主权,由建设项目的计划管理向经济发展的指标管理转变,控制性详细规划正是在此背景下产生,成为从总体规划到修建性详细规划的有效过渡。1986年,上海市城市规划设计研究院承担了《上海市土地利用区划管理研究》课题,对国内外土地利用区划管理情况进行了深入研究,并在此基础上编制了《城市土地利用区划管理法规》,对城市土地分类、建筑用途分类标准以及综合指标体系中的各种名词做了详细阐述。1989年,上海市出台了《上海市城市规划管理技术规定(土地利用建筑管理)》,其中城市土地利用区划分类包括：绿地、旷地、城市发展控制用地,居住用地,公共活动中心用地,工业用地,仓储用地,大专、科研、设计用地,市政公用设施用地,并据此确立适建建筑范围和建筑容量指标。上海的土地利用区划分类可视作后来《城市用地分类标准》的雏形,而且在此分类中已经意识到土地用途与建筑类型的区别,这是后来国标没有正视的问题。

上海土地利用区划区分了土地用途和建筑类型。

为规范总规编制,配合《城市规划法》,出台旧国标。

1989年12月26日,全国人大常务委员会通过《中华人民共和国城市规划法》,标志城市规划步入法制管理的轨道。为了配合《城市规划法》的施行,城市总体规划编制迫切需要一套法律化的标准规范,以利于国家的宏观控制。因此1991年3月1日国务院和建设部推出了《城市用地分类与规划建设用地标准》(GBJ 137—1990)(以下简称“旧国标”)。旧国标的分类是依据土地利用的主要性质进行划分和归类,但对于什么是主要性质,主要性质的构成包括哪些要素并没有严格说明,因此在具体的中类和小类划分上可发现分类的依据体现为经验的归纳,缺乏对分类标准统一性的科学要求。旧国标未设“混合用地”(或称“综合用地”)类。对此解释是“由于城市用地类别多,从排列组合看,可以有各种组合的混合用地”；“在我国大量中小城市管理水平不高的条件下,笼统提出一种含义不清的‘混合用地’可能会带来建设上的混乱和环境质量的恶化。”^[5]

旧国标诞生于中共十四大确立社会主义市场经济体制之前的两年。由于这种重大体制转换的决策对于城市规划工作者来说是难以估计和想象的,所以旧国标的主体内容仍然延续了计划经济体制的思维体系,是从计划经济体制的城市规划编制胚胎中诞生的过渡性历史产物^[6]。

自1992年邓小平南方谈话确立向市场经济转型以后,中国的社会经济开始了巨大而深刻的变换,城市建设出现了越来越多的问题。为了应对这些新的问题,国家不断调整完善城市规划的法律法规。2008年,我国实行新的《城乡规划法》,规范的对象从城市面向城乡。随后,相关的规划法规也开始进入调整修订周期。住房和城乡建设部与中华人民共和国国家质量监督检验检疫总局于2010年12月24日联合发布《城市用地分类与规划建设用地标准》(GB 50137—2011)(以下简称“新国标”),并于2012年1月1日起实施。

新国标涵盖城乡地域,但分类原则依然以“主要性质”进行树状划分。

新国标时隔20余年后颁布,提出了覆盖整个市(县)行政区域的城乡用地分类体系。该分类体系强调与其他标准衔接,例如《土地利用现状分类》《城市绿地分类标准》,将市(县)域内的全部土地划分为建设用地和非建设用地两大类别(表5-3),适用于市(县)域层面的规划调查、编制和管理工作。从土地利用分类的三种模式进行分析,其具体的应用包括了指示模式和规定模式。尽管新国标在编制理念上有所进步,但在分类的方法和原则上依然延续旧国标的思路,按照土地利用含混不清的原则——即“主要性质”进行树状结构的划分,并且在中类和小类的划分上存在标准不统一的现象。针对实践中不可避免的混合用地现象,新国标的解说提出“在分类时宜按土地利用的主要性质对其进行分别归类,而不宜笼统用一种‘混合用地’来代替”,这种方式在实践中将面临诸多困境。

表5-3　城乡用地分类与《中华人民共和国土地管理法》“三大类”对照表

资料来源：中华人民共和国住房和城乡建设部.城市用地分类与规划建设用地标准：GB50137—2011[S].北京：中国建筑工业出版社,2011