土地利用分类的理论框架及其在规划中的重要性

回顾英美土地利用规划的发展历史,可以发现不同的历史阶段,土地利用分类各有其适应的目的和分类的维度(图2-11)。土地利用分类的多样化与规划所需解决的问题是紧密结合的。19世纪末美国自然保护运动中的土地是基于使用的适宜性进行评估分类。到了20世纪初,土地利用规划应用在农业中是为了振兴农业经济而对土地的自然要素和社会经济要素进行评估和规定性的分类。20世纪早期城市规划以及区划在解决城市环境问题的手段上主要是通过土地用途分类的方法,土地用途分类实质是将同类用途集中在一个空间地域。它主要有两个目的：其一是将不同类用途在空间分离,从而避免各种活动行为在空间中的冲突,比如居住与工作场所的分离；其二是生产和生活相对集中,便于形成规模效应和配套使用公共设施。然而“土地用途”此时仍是一个含混的术语,随着城市活动的复杂性增加,单纯依赖土地用途的单一维度无法解释现实中复杂的行为和建筑类型。20世纪后期美国土地利用分类标准的逐步改革揭示了土地利用可区分出活动、建筑类型、功能、场地、所有权等多维的属性；另一方面,当传统的物质性规划向多元形态转型时,生态保护目标、发展政策目标、开发管理目标等维度取代了传统的土地用途维度,成为土地利用分类的主要依据,直接反映规划编制者评价、干预和引导城市发展的主观愿望。进入1990年代以后,传统区划导致空间隔离和社会分层的现象愈加严重,美国开始寻找基于可持续发展思想的横断面分区方法,用途分区不再是首要目标,对混合用途的鼓励代替了单一用途的区分。

土地利用分类的多样化与规划所需解决的问题紧密结合。

在英国,开发规划在1960年代就已经彻底向战略规划转型,因此土地利用分类标准一直没有在地方规划编制层面应用,用途分类规则(UCO)、一般开发规则(GDO)主要面向开发控制阶段的管理工作,分别从用途和开发活动两个维度进行分类。英国开发规则分类的目的是消除活动的冲突,要求建筑功能的协调。许可的依据是基于活动的特征和用途的相容性,是否相容则源于经验的积累。为此英国结合其判例法的特点,通过大量的法庭案例判决对用途转变的边缘性情况或棘手的问题做出法律指引。

由此可见,具体的土地利用分类与国家政治制度、历史发展背景、现实问题挑战、规划的思想和观念密切相关,不同历史阶段的土地利用规划和土地利用分类标准交织着不同的分类目的和分类维度,在复杂众多的分类类型和分类标准中,既有基于经验总结也有源于理论创新,但到目前为止仍缺乏统一系统的分类体系能够对此进行清晰的梳理和分析。土地利用分类是规划的基础和前提,当前这种状态已经在理论层面上影响规划学科的发展,只有构建一个系统化的理论框架才能有助于规划师更全面地理解土地利用分类的方法和城乡规划的工具。在这里有一个关键的前提问题要回答——“什么是土地利用?”事实上,“土地利用”这个术语随着人类活动愈加复杂,随着人类改造和利用土地的目的愈加多样,其内涵在不断扩展,并被赋予越来越多的含义。借助语言学的方法剖析和理解这个术语,将有助于在理论层面构建土地利用分类体系的整体框架。(www.xing528.com)

解释复杂的分类经验需要构建一个系统的理论框架。

图2-11　美、英土地利用分类历史的各种维度梳理