土地利用分类标准：多维度呈现成果

在英美土地利用规划向多元化形态发展和转型的过程中,两国的土地利用分类标准也在不断改革。事实上,并非每个国家都有土地利用分类标准,土地利用分类标准和土地利用规划也不存在必然的联系。在美国,土地利用分类标准的制定主要与区划相关,不同时期制定的分类标准折射出区划的变革思路——即由固定细化的用途规定向更灵活更多维度的用地属性控制转型。英国的土地利用分类标准则主要应用于土地数据的收集,另一方面创设了面向开发控制的分类规则,界定土地利用活动的许可条件。

(一)美国土地利用分类标准的发展^[38]

1)标准产业分类：产业作为分类维度

产业分类体系只关注相似的市场特征,忽视了用途间的外部性差异。

在1938—1939年,由美国中央统计局建立工业统计跨部门委员会完成的制造产业列表和非制造产业列表可能是美国最早的土地利用分类体系。随后,该体系于1957年被美国预算和管理办公室编制的《标准产业分类》(Standard Industrial Classification,SIC)所取代。在旧的区划条例中,SIC被用来组织和定义用途,作为许可用途的参考指引。1997年美国商业部更新了《北美产业分类体系》(North American Industrial Classification System,NAICS)。该体系包括了几乎每一个在北美大陆存在的经济门类或活动,定期进行更新。

产业分类体系被广泛应用在区划条例中,但同时存在几个问题：首先,它们对用途的分类过于详细,若在分类体系中列举每一个用途会导致区划条例过于长,难以组织和理解；其次,分类体系的目的是产业分类,更甚于土地利用的外部影响,可能导致在相同产业中的用途会有差异很大的影响。例如,服务部分的用途如美甲沙龙与文身店归在同一类,但许多地方政府都倾向限制文身店,因为它们可能带来邻里影响。产业分类体系只关注相似的市场特征,忽视了这两种用途的外部性差异。

2)标准土地利用分类模式：活动为主,所有权和土地覆盖物为辅的分类维度

1965年联邦高速公路管理局和住房部(后来分别为公共道路局和城市更新管理局)发表了《标准土地利用分类模式》(Standard Land Use Coding Manual,SLUCM),以建立一个基于土地利用活动分类的全面体系,避免规划信息收集和分析的单一性。这个分类是在1957年的SIC基础上进行改良,它的作用主要是预测不同用途产生的出行情况,因此优先从“活动”的角度考虑“土地利用”。SLUCM自1965年出版以来,一直是城市土地利用分类的流行模式,并于1972年再版。但到了1970年代后期,这个手册已经很少使用,因为土地利用规划强调短期的、小规模的项目,不再重视长期的规划。

SLUCM提供了详细的土地利用分类列表以及相应的编码,使用2～4个或更多的数字来识别土地利用活动。在一级编码中,SLUCM一共分为了九大类的土地利用活动：1.居住；2.制造业；3.制造业(其他)；4.交通、电信和公共设施；5.贸易；6.服务；7.文化、娱乐和休闲；8.资源生产和获取(与农业、林业、渔业及采矿相关的活动)；9.未开发的土地和水域。该手册还提供了附属的编码体系来描述三种属性：所有权类型,居住用途的结构类型以及农业用途的庄稼类型。

3)基于土地的分类标准：五种平行的分类维度

LBCS是一个多维的土地利用分类标准,适用于规划的不同阶段。

1994年,美国规划协会的研究部协同联邦高速公路管理局,更新了1965年的SLCUM,出台了《基于土地的分类标准》(Land-Based Classification Standards,LBCS)^[39]。此次更新的目的主要是发展一套与时俱进、综合性的土地用途列表,能在城市、郊区和乡村地区采用灵活的方法来分类新的土地用途。同时这套标准通过编码系统使土地利用分类适应于地理信息系统,推动基于计算机的土地利用/土地覆盖物数据的共享。

它的建构基于以下三个部分：

维度：活动、功能、结构类型、场地开发特征和所有权。

层级：包括1～4个等级,每个等级不断增加土地利用的细节。例如由居住建筑到单户居住建筑再到联立式单户居住建筑。

关键词：描述土地利用的性质。在LBCS编号系统中包括了9类土地利用的基本属性。行为、功能、结构类型等维度可以被理解为是基本属性所衍生的附属属性。这些基本属性以关键词标定,并辅以相应的色彩标识(表2-5)。

表2-5　LBCS土地利用基本属性分类编码及色彩标识

资料来源：菲利普·伯克,等.城市土地利用规划(原著第5版)[M].吴志强译制组,译.北京：中国建筑工业出版社,2009：195

LBCS划分出土地利用的五个维度(表2-6)，可适用于调查阶段对用地的详细描述，也可应用在区划中规范土地利用的某些维度。其中功能维度主要参考产业分类,结构维度主要指向建构筑物的类型,适用于更多考虑建筑的形态和体量而非其用途的规划条例编制(例如“形态条例”,详见2.6.3介绍)。在实践中,大部分区划条例的编制倾向结合功能和结构的分类。活动、场地和所有权维度主要适用于规划的现状调查,而非区划条例。

表2-6　LBCS土地利用分类维度的定义

续表2-6

资料来源：American Planning Association.Land Based Classification Standards(LBCS)[EB/OL].[2012-12-01].http：//www.planning.org/lbcs/standards/(www.xing528.com)

在具体查询地块信息时,可以通过五个维度的属性组合更全面地描述用地的情况。例如某个地块是私人所有、单个家庭、独立的住宅单元,宅址位于已建场地,具有明显的家庭生活行为,那么适用的代码将是：

行为1100 家庭生活

结构1110 独立单元

功能1100 私人居住

场地6000 已建设场地——有建筑

所有权1100 私人所有——绝对支配权

(二)英国土地利用分类标准的发展

1)面向开发控制的分类规则：开发活动和用途的分类维度

当美国仍然依赖功能分区为基础的区划法规来保护土地价值,实施土地开发控制时,英国早已认识到开发控制的相对独立性,并建立面向开发控制的一系列规则。英国的开发规则最初出现在1919年,但它的现代模式通过1947年的《城乡规划法》塑造出来^[40]。这部法律授权中央事务大臣制定规则,放松或加紧开发控制,从而鼓励或限制某种开发形态。然而第一部《一般许可开发规则》(GPDO)(1948年)很快就在1950年被修订,英国工党执政后,提倡给城市开发一定的自由度,减少中央政府的过分干预,以积极鼓励企业个人参与城市开发。为了解除管制,对于一些在规划中并不重要的小型工程可以不需要规划许可。凡是在GPDO范围内所列的开发类型,都可以免除开发许可的申请。1977年GPDO的修订仍局限在住宅开发,到1995年的GPDO已经扩展到工业项目、农业建筑、商业建筑、矿业开发、娱乐公园、学院等33个方面,表2-7从开发活动的维度重编了GPDO的条目分类。

英国的开发规则以活动和用途作为分类维度。

表2-7　一般许可开发规则(GPDO)条目的分类编排

续表2-7

资料来源：根据Thomas K.Development Control—Principles and Practice[M].London&New York：Routledge Press,1997：187改绘

另一方面,为适应开发控制的需求,《用途分类规则》(UCO)于1987年出台。UCO是用途管理的重要依据,虽然UCO列出了一系列的用途类别,但其目的不是提供一个详细或综合的分类,而是基于用途之间的相容性,结合GPDO的第3部分“用途的转变”提出开发许可的规则(表2-8)。

英国开发规则分类的目的是界定能够容忍的开发活动类型，避免活动产生的外部负效应。许可的依据是基于活动的特征和用途的相容性，是否相容则源于经验的积累。为此英国结合其判例法的特点,通过大量的法庭案例判决对用途转变的边缘性情况或棘手的问题做出法律指引^[41]。

表2-8　用途分类规则(UCO)

资料来源：根据Use Classes Order 1987[EB/OL].[2010-05-04].http：//www.legislation.gov.uk/改绘

2)土地用途和土地覆盖物分类标准^[42]：用途和覆盖物的分类维度

1970年代英国中央政府试图在国家层面进行土地利用分类标准的整合,但这个愿望一直未能实现。当时中央和地方政府共同编制《国家土地利用分类》(The National Land Use Classification,NLUC)的目标是设计一个土地利用分类标准来适应1968年《城乡规划法》所引介的新的开发规划,同时也为当时环境部着手的全国土地数据收集提供基础。这就要求每年从地方政府反馈土地利用的变化,按照NLUC的15个大类进行分类。然而,由于开发规划已经转型为战略性规划的方式,也无需通过国家层面统一的用地分类标准来指导规划的制定,因此来自地方政府的回应缓慢而不全,导致这项计划在1970年代末中止。随后,环境部在1980年代早期制定了《土地利用转变统计》(The Land Use Change Statistics,LUCS),它采用了土地用途和土地覆盖物两个分类的维度,目标进一步聚焦在为土地测量地图所记录的土地用途和土地覆盖物变化提供基础。

适用于土地调查的分类标准区分了用途和覆盖物两个维度。

英国的副首相府于2006年重新又开发了一套新的《土地用途和土地覆盖物分类标准》(National Land Use Database：Land Use and Land Cover Classification,NLUD 4.4版)^[43]。这套标准是属于记录与描述的分类方法，它明确指出,土地用途与土地的活动或土地的社会经济功能相关,然而土地覆盖物与土地表面的物质种类或形态相关。土地用途和土地覆盖物描绘了土地表面截然不同的维度，因此应分别定义和分类，避免模糊不清的解释。其中土地用途共分为13个大类41个中类,大类包括：农业和渔业、林业、采矿、娱乐和休闲、交通、公用基础设施、居住、社区服务、零售、工业与商业、荒废地、防御工事、未利用地。土地覆盖物共分为10个大类32个中类,大类包括：庄稼地、草地、林地和灌木、荒野和沼泽、悬崖石壁、水域和湿地、海岸线、建筑物和构筑物、永久性地面(如道路、铁路)、普通地面。每一个分类都有清晰的名词解释,并且附带一个基于实际情况的描述性基准索引,对应具体的分类标准,帮助使用者解释具体应用分类标准时可能遇到的疑惑。