多元化发展下的土地利用规划：传统与未来

1960年代以后,城市规划开始重视规划方案的策略性和灵活性,同时涵盖了更丰富的政策主题,创设出更多样的土地利用类别。

20世纪中期以前,城市规划的主题是长远的物质发展和未来的土地用途,自1960年代以后,城市面临的问题发生根本性转变,城市发展带来的环境污染和生态问题已不是土地分区与空间隔离等传统规划工具就可以解决,进而导致规划的理论和实践在持续演进的过程中不断发展。系统规划理论的引入使人们意识到城市作为一个有机体在运作,除了需要考虑物质空间和美学因素外,还要处理社会、经济、环境等相互关联的功能活动；理性过程规划理论则在规划方法上对格迪斯的“调查—分析—规划”过程进行了完善,指出城市规划是一个持续循环的过程,而不仅仅作为一个“终极状态”的蓝图^[33]。在这一系列的理论和思想推动下,城市规划开始重视规划方案的策略性和灵活性,同时涵盖了更丰富的政策主题,根据规划层次、规划目标的差异,创设出更多样的土地利用类别。其中美国在1970年代前后产生了四种典型的土地利用规划,并在1980年代以后出现融合各种土地利用分类的混合型规划。英国则在1968年规划体系改革后对规划内容和规划层次做出实质性的变革,土地用途区划彻底向战略规划转型,政策性分区成为土地利用分类的主体。

(一)美国多元化的土地利用规划

美国在1970年代末期开展的“地方规划的艺术”调查中,回顾了27个由咨询公司和“住宅和城市发展部(HUD)”职员提名的城市,这些城市拥有“特别有趣的或有效的总体规划”。这份报告关注了一系列有区别性的规划特征,包括规划的目标本质上是物质性的还是社会性的、规划包含的图纸类型、规划制定和修改的程序、规划实施的策略等。在这个阶段,一系列新的思想已扎根于美国的土地利用规划中,凯泽(Edward J.Kaiser)等认为当代美国多元化的土地利用规划大致可划分为四类——其中土地利用设计规划(The Land Use Design Plan)和土地分类规划(The Land Classification Plan)是在传统的物质空间规划基础上增加了目标、政策的要素,差别在于适用的空间范畴不同。文字型的政策规划(The Verbal Policy Plan)是典型的战略规划,有空间描述但没有土地利用规划图。开发管理规划(The Development Management Plan)的特点主要是与行动计划相结合。这些规划形态的总体特征是进一步强调目标和政策的表达,并且关注规划的实施计划。^[34]

土地利用设计规划是在多元发展中最传统的规划类型,依然保留土地用途作为分类的维度,规范城市长远未来的形态模式。用途类别包括零售、办公、工业、居住、开放空间以及公共用途和交通系统。其中开放空间从环境的角度考虑,有时也包括了农业和森林。土地用途通常还包括了“混合用途”类别,更紧密地混合了居住、就业以及商业地区。图2-7引自1990年霍华德县总体规划,该规划是当代土地利用设计规划的典范。

图2-7　马里兰州霍华德县1990年土地利用规划：2010年土地利用规划图

资料来源：County Council of Howard County,Maryland.The 1990 Howard County(Maryland)General Plan[Z],1990：37

土地分类规划比起详细的土地利用模式更适用于大都市区或区域层面,它以空间为特征,对地区内开发的土地利用模式并没有具体的规定,相反更强调开发战略以及时序安排。土地分类规划界定了哪些地区鼓励开发(已开发地区、过渡地区)以及哪些地区不鼓励开发(开放空间、乡野、保护或关键性的环境地区)。例如,城市地区可以区分出“已开发地区”,包括建成的城市中心和年代较长的郊区；“过渡地区”,即未开发或只有部分开发的地区,“过渡地区”可能在前10年被划入“未开发地区”,在后10～20年被划入“已开发地区”。农业地区可能被划入“乡野”,其长期的政策是农业和林业用途。不太标准的农业地区可以在未来划入城市“过渡地区”。“环境关键地区”即具体需要重点环境处理的地区,例如湿地就要从水源供应集水区中区分出来。

麦克哈格(1969)关于生态型土地利用规划的方法是土地分类规划概念的一个早期范例。他把规划区域区分为三种类别：自然用途地区、生产性地区以及城市地区。自然用途地区富有生态功能的价值,拥有最高的优先权；生产性地区包括农业、森林和渔业,具有次优权；城市地区的优先权最低。麦克哈格的方法反映了1960年代到1970年代萌芽的环境意识。北卡罗来纳州福赛斯1989年综合规划是当代土地分类规划的范例(见图2-8)。

图2-8　北卡罗来纳州福赛斯1989年综合规划：土地分类规划图

资料来源：County Council of Forsyth County,North Carolina.Vision 2005：A Comprehensive Plan for Forsyth County,North Carolina[Z],1989：34

文字型的政策规划关注目标和政策的书面陈述,不太强调图纸式的政策或终极愿景,它比起其他规划类型更灵活,特别是结合非物质性的开发政策。在土地用途管制上,政策性规划重在阐述土地利用分类的标准和开发管理要求,并不具体落实到图纸上的用地分区,其作用类似一个规划指引,这种规划形式为完善规划类型和规划体系提出了积极的参考意义。例如获得了1985年美国规划协会奖的卡尔弗特县综合规划(Calvert County 1983),它的政策简洁,易于掌握,并根据县政府负责规划实施的6个分区——包括工业分区、独户家庭居住分区、多户家庭居住分区等,提出清晰的规划目标和开发建议(表2-4)。

表2-4　文字性政策规划摘录

资料来源：根据County Council of Calvert County.The Calvert County MD Comprehensive Plan[Z],1983：90改制

开发管理规划的特点是与行动计划相结合,以分析和目标为基础,立足于地方政府的具体机构在3～10年内采取的行动。开发管理规划强调与实施措施相结合,并在规划的制定过程中同时编制土地利用的管理条例,规划中的土地利用分类需要准确落实到用地边界,明确规划许可的用途。佛罗里达州萨尼伯尔市1981年综合土地利用规划是开发管理规划的一个范例。这个规划包括了管理规则的标准和程序(例如实施的方式),因此,当地方立法机关采纳了这个规划,也就采纳了实施的条例。图2-9表达了规划的许可用途,它用准确的边界显示了在哪里应用规则,因此该类规划更像区划的规划而不是土地利用政策的规划。(www.xing528.com)

1980年代以后,美国的土地利用规划不但采用具体的方式来描绘和分类土地用途,也提出了政策和管理方式的建议。

图2-9　佛罗里达州萨尼伯尔市1981年综合土地利用规划：许可用途规划图

资料来源：Council of Sanibel,Florida.Comprehensive Land Use Plan[Z],1981：36

进入1980年代后,上述各种类型规划中的精华部分已融进新一代混合型规划之中,并充实了政策和管理措施,不但采用具体方式来描绘和分类土地用途,也提出了政策和管理方式的建议。在城市层面上编制总体规划经常结合这4种类型,其政策部分包含了有关环境、社会、经济、住宅和基础设施的内容,通过土地政策分区图确定空间增长政策,土地利用设计图指明各项土地用途的位置,开发管理规划则为指导城市增长和解决资金问题而安排好建设标准与程序。例如美国俄勒冈州格雷舍姆总体规划(Gresham,Oregon,1980)整合了土地利用设计(指定居住地区、商业地区、工业地区、社区设施和公共土地),叠加了土地政策分区(已开发的、正在开发的、乡村的和保护的),也包括了开发许可的标准和程序(如开发规则)。

和传统的土地利用规划相比,空间战略规划的综合性更强,更关注长期的发展战略框架。

(二)英国物质性开发规划向战略规划转型

到了1950年代末期,英国已清晰地发现1947年的开发规划越来越不合时宜,导致其进行全面改革主要有三个原因^[35]：其一是规划编制过于追求细节和精确性。冗长的规划程序导致1960年代中期许多规划部门仍然进行着第一轮规划的检讨。其二是综合蓝图式的开发规划是基于人口和交通增长的错误预期,开发规划的过时导致开发控制决策逐渐基于其他因素而非开发规划。其三,原来预期的公共部门支出并未实现,因此设想中的“积极规划”无法落实。

正是在这种情况下,规划咨询小组(PAG)于1964成立,并直接推动英国开发规划在1968年《城乡规划法》的指导下彻底地向战略规划转型,开发控制摆脱了对开发规划的依赖是推动这次转型的内在因素,而中央集权的行政模式则推动从国家到地方层面逐步建立起双层次的战略规划体系。结构规划主要是一份书面综述,在研究该地区的开发事务和土地利用情况后,明确地方规划机构的政策和一般计划,包括改善物质环境和交通管理的措施。制定政策的同时要考虑到有关经济规划和区域整体发展的政策以及开展计划所需要的资源。结构规划所包含的图纸主要描述一般性的政策,地方详细规划则为土地利用提供了详细的指引。地方详细规划的说明书阐述了开发控制的政策,包括特定用途的土地分配；规划图上的土地按照政策目标进行分类,针对具体的地块标注了相应的规划政策。基本上英国的开发规划,无论是结构规划还是地方详细规划,图纸内容都是规划政策的表达,从政策目标的维度对城市区域进行大致的分区,并没有构成一套控制性的图则,开发规划只是提供政策指引,具体的开发控制工作在开发许可时完成(图2-10)。

1980年代以后,英国陆续颁布了国家层面的规划政策指引,表达国家土地利用和开发政策,其主题涵盖了20多项,地方开发规划的内容必须与国家指引保持一致。因此,英国的开发规划在这个阶段一方面通过战略规划的形态强调政策的灵活性和适应性,另一方面利用自上而下的政策体系保证国家对地方规划事务的调控。

为了强化城市规划战略性政策的指导作用,加强区域间的协调,减少规划的编制时间,提高规划的灵活性,以应对未来发展的不确定性和偶然性,英国政府在2004年再一次改革规划体系,区域空间战略和地方开发大纲取代了结构规划、地方规划和单一开发规划。其中,区域空间战略需要清晰地描绘出该区域未来的空间展望,核心战略图的表达要突出地方性但不能在用地的布局上过于具体,其精度不能超过地方开发大纲的程度^[36]。地方开发大纲由一组文件组成,所表达的地方空间政策与区域空间战略基本保持一致,其中核心战略、特定场地的分配等开发规划文件需要通过法定程序进行咨询和讨论,并具有法定地位；辅助性的规划指引可以是关于特定主题的设计说明或者为局部地区所做的非正式的地区综合规划、场地开发概要等,通过简化的程序被采用^[37]。

图2-10　德文郡(Devon county)结构规划(2001—2016)：核心战略规划图

资料来源：Devon County Council.Devon Structure Plan 2001-2006[Z],2004：109

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总体而言,英国开发规划的改革已从传统的土地利用规划向空间战略规划转型。区域层面的发展目标载体由“土地”转化为“空间”,由土地用途控制转向空间指引。传统土地利用规划的形式是在行政区域内制定政策和法规,在图面上指定开发和保护的区域以及分配土地具体的用途,以规范土地利用。空间战略规划的形式则是明确主要的空间发展议题,描述对功能区发展结果的期望,将空间目标和需要改变的关键区域进行可视化表达,通过政策原则和发展目标指引相关的行动。和传统的土地利用规划相比,空间战略规划的综合性更强,更关注长期的发展战略框架。规划程序的重心也从传统的对用地空间的技术安排转变为更广泛范围内的发展战略和政策制定的过程。