区划分类在20世纪早期的用途及演变

美国区划出现时就被视为与当时城市规划分离。当时城市规划遵循艺术原则,而区划的目的是维护土地的现有价值,其实如果从土地功能分区的角度观察,美国城市地区的土地用途区划可以追溯到1880年代,当时区划的目的是控制中国洗衣店在加利福尼亚州的蔓延^[24]。洛杉矶从1909年开始发展了综合性的土地用途区划。但是,由于纽约市1916年的区划条例中引入了德国的经验,将土地用途与建筑高度结合在一起,使之成为美国早期区划发展的里程碑。然而纽约的区划在本质上和美国其他地区的是不同的：它并不关注规范土地用途；它是商业性的,更关注于建筑的容积和体量。区划获得了强大的商业利益集团的支持,被视为保护现有的房地产价值免于不良侵害的一种手段——主要指侵入纽约中城高档商业区的服装厂和服装工人。就在纽约区划条例实施的那一年,诺伦(John Nolen)就认为美国城市规划本质上是以不去触犯既得利益的城市发展为目标。贝特曼(Alfred Bettman)也指出区划所服务的“公共利益”能够提升社区的房产价值。^[25]因此,1920年代美国的规划—区划体系远未意识到要为那些被困在纽约和芝加哥分租房的穷人提供更多的社会公平,而是通过区划将他们与中产阶级隔离开来。

区划以法规的形式规定各个地块的土地用途,以保护地区免受不恰当用途的干扰。

在区划条例中,“land use”一词指向一个地块或建筑使用的目的。区划以法规的形式规定各个地块的土地用途,以保护地区免受不恰当用途的干扰,因此必须对用途进行精确定义,区分用途之间的差别,这不但是为了把用途分配到合适的地块,也是为了决定如何分类用途以适应区划条例的制定。1916年的纽约区划只把城市分为三类土地用途——居住、商业和非限制。规划师和区划官员随后把这个粗略的分类详细制定为更多的类别和次类别,成为后来几十年来美国城市土地利用规划和区划混合使用的分类列表。其中,巴塞洛缪(Harland Bartholomew)作为一名城市规划顾问,在1920年代早期组织了一个区划调查,对整个华盛顿特区的城市土地利用进行详细研究,并发展了一套城市土地用途分类体系(表2-3)。此后,他在全国发动了一系列区划调查。巴塞洛缪也在1920年代发现了土地用途和人口的关系,并主持了许多研究项目,以支持科学的区划实践发展。

表2-3　城市土地用途分类(www.xing528.com)

资料来源：Lovelace E.Harland Bartholomew：His Contribution to Urban Planning[M].Urbana：University of Illinois,Department of Urban and Regional Planning,1993

美国联邦政府1928年颁布的《标准城市规划授权法》(Standard City Planning Enabling Act)赋予了城市规划的权力,城市总体规划包括：(1)街道；(2)其他类型的公共场地；(3)公共建筑；(4)公共设施；(5)私人物业的开发(区划)。区划正式被官方包括在综合性城市规划内,作为规划的主要部分。不过这个法案使许多规划师和政府官员们对总体规划(master plan)和区划条例(zoning ordinance)之间的区别产生混淆,其结果是有数百个城市都进行了“区划规划(zoning plans)”却没有编制指导区划的综合规划^[26]。