20世纪早期地理学在农业规划中的应用与实践

针对种植在土地之上的农作物,如何根据土地资源的类型与特点进行规划以提高农产品的产量,是地理学知识应用的主要领域之一。在美国,土地利用规划最早是在农业规划中出现的。通过梳理历史可以看到,“一战”期间欧洲的农产品价格高涨,美国大量的森林用地被回收用于农业种植；然而,当1919年战争熄火后回归和平时,由于生产过剩,美国的农业经济陷入萧条。从种植业中清除“边缘收益以下”的土地成为美国农业政策的主要议题。“边缘收益以下”作为一个评价标准,用于界定生产力不足的土地,这类土地不适合种植或不能进行有收益的耕作。1918年,由经济学家埃利(Richard T.Ely)创立的美国经济协会在一个新的名词“土地使用(land utilization)”^[6]下讨论了这个议题^[7]。

1922年,由农业经济局(Bureau of Agricultural Economics)领导的农业部,拟定了一个新的土地政策以最高效地使用土地。格雷(Lewis C.Gray)是埃利的学生,也是作为土地经济分部的首席农业经济师,他定义“土地使用”为：“土地经济学的分支,包括了国家或其他地理单元的土地资源研究,从它们的经济重要性角度,决定它们如何和怎样发挥最大的效益。”^[8]

此时土地使用主要是以土地的农业生产为目的,分类的目的是为了“明智和有鉴别力地使用资源”“在土地使用中适应经济和社会的需求”。而土地使用规划的核心基础则是“基于土地的详细名录和土地分类”。^[9]这一时期的土地使用和城市规划层面的土地利用(land use)是有所区别。土地使用仍然是基于土地自身的自然特征,而不是社会与经济特征；土地利用的社会和经济特征及其价值评价主要依据对土地的投入,投入越高的区域,土地的价值就越大。

土地使用分类的目的是为了“明智和有鉴别力地使用资源”。

密歇根州的土地经济调查是一个把土地使用情况与公共政策关联起来的标志性事件。1910年代,密歇根州北部地区荒闲土地问题变得非常严重,但是却缺乏详细而精确的资料来制定一个补救政策。农业专家只是企图找到一种能够维持农业收入的方法；林业专家只是希望能够种植树木；而狩猎和钓鱼俱乐部却不愿其他人插手。在复杂多样的自然条件下,任何单一、普通的政策都是不可行的。那里所需要的正是当时地理学家所谈论的能表现不同地区之间重要差异的绘图工作^[10]。索尔(C.O.Sauer)领导的土地经济调查从1922年开始,田野调查工作的结果是完成了各个要素的一系列地图：土地形态(坡度)、土壤类型、水系特征、植被(包括野生植物、农作物、牧草、荒芜的农场)、人口、政治组织、征税价值、欠税、土地所有权和仍然缴税的地区、土地业主对保持土地所有权的意愿和交易地区^[11]。当把这些要素进行分析后,可以发现某些情况总是联系在一起,比如特定的经济条件与特定的土地类型存在密切的相关性。

舍恩曼(L.R.A.Schoenmann)^[12]描述密歇根的土地利用规划^[13]是：“第一步要进行全面的研究,消化调查数据的细节。历史上的用途以及现有用途(或无用途)在正常趋势下的发展,将会识别出某种土地特征和环境的结合,从而证明特定用途是否合适……把所有权的类别与描绘自然特征的地图以及已存在的土地用途进行比较……下一步就可以列出适合区域的所有可能的土地用途。关键是要在地区中分配最有利用价值的土地。”

与此同时,土地利用规划为农业地区建立地方规则提供了基础。早在1929年,威斯康星州立法机构通过一部法律,允许县议会“控制、限制和决定实施农业、森林和娱乐的地区”^[14]。在1933年,威斯康星的奥奈达县(Oneida County)引介了区划的思想,采用了美国第一部乡村区划条例(图2-2)。它指定了两种分区：林业和休闲区；不受限制区。

区划和土地利用规划之间的关系在美国农业政策中被第一次认可,更早于城市规划。(www.xing528.com)

图2-2　威斯康星的农业县区划

资料来源：Wehrwein G S.Zoning in Marginal Areas[J].City Planning,1933,4(9)：154-163

其中在林业和休闲分区,耕作和长期居住受到限制^[15]。国家土地利用规划委员会确定乡村区划是土地利用规划的实施工具。因此,区划和土地利用规划之间的关系在美国农业政策中被第一次认可,更早于城市规划。^[16]

科尔比在表述1930年代地理思想时,指出了地理学研究的两大方面。第一方面是描述性的,它是由地域单元的科学研究、地图解释、分类方法、分析比较等组成。第二方面是第一个方面的延伸,其核心是如何在制定有关土地和自然资源利用的社会政策中发现地理学的应用之处。他认为美国当时出现的综合规划(comprehensive plan)就是研究一个区域的文化和自然特性的相互关系。^[17]

把农业规划的方法搬到城市规划难以推行。

但之后的规划实践表明,把农业规划的方法搬到城市规划难以推行。首先农业规划中的土地利用分类对象是农业用途,更多受制于土地自身的属性与特征,比如土壤、地形等；而城市规划中的土地利用分类对象是土地上人的活动及其结果,人的活动的复杂性带来了分类的难题,这是土地利用分类早期在城市规划的应用中未曾预料到的。其次,农业规划的目标明确清晰——提高土地资源的利用效率；而城市虽然是建构在土地之上,但是对城市发展的约束除了来自自然资源,更多来自人类对城市发展目标的设定,发展目标的确定跟从人类(社会)的主观意愿,并且与城市在当时所面临的问题有密切关联,其不确定性因素较大。第三,农业规划通过对土地的调查和资源评价,最终在土地利用规划中是强化土地的自然特征；而在城市发展中,人类对自然特征的改造是从未停止过的。最后一点涉及对人与自然关系的价值观认识,也是到了1960年代,人类才意识到城市可持续发展的重要性,由此引起对土地利用模式和土地利用分类的思想转变。