中国城市土地利用分类研究综述及新国标解读

土地利用分类标准作为土地利用规划的基础,一直以来是城乡规划、地理研究、土地资源等学科关注的热点领域。本书关于国内研究的数据主要来源于CNKI的“中国期刊全文数据库”,查阅主题词包含“城市用地分类”“土地分类”“土地利用分类”“土地用途管制”“土地用途分区”等相关文献,并对检索论文进行筛选,剔除与主题无关的文章。

土地利用分类是多学科交叉研究的领域,需要建构一个全面综合的土地利用分类体系平台。

从搜索结果分析,研究“城市用地分类”的论文主要为城建类刊物,自2000年起针对《城市用地分类与规划建设用地标准》(GBJ 137—1990)(以下简称“旧国标”)的讨论和反思逐步增多,同时也陆续出现对国外城市用地分类的比较研究,表达出对旧国标的改革诉求。2011年以后,伴随新国标出台,针对城市用地分类的研究又出现一个小高潮,研究内容既有对新国标的解释,也有对新国标进一步完善的建议。

研究“土地分类”“土地利用分类”的论文集中在地理学、土地资源学等刊物,这类研究从1980年代起已逐步兴起,主要围绕遥感技术在土地利用现状调查中的应用,表现为对土地利用现状的描述和解释。

研究“土地用途管制”的论文则涵盖了地理学、法学类刊物,这类论文从1990年代后期出现,集中关注土地用途分区、土地权益等问题,表现为从规定或控制的角度对土地用途进行研究。

表1-2　相关文献发表的期刊类型统计

土地利用分类和用途分类研究涉及地理学、土地管理、城乡规划和法学等诸多领域,属于交叉学科领域。本书关注城乡规划领域的土地利用分类,尽管城乡规划的土地利用分类与上述学科研究密切关联,但城乡规划的特点在于其应用实践的性质,城乡规划土地利用分类的基本出发点是服务于城乡规划的编制与管理。目前有关城市用地分类的研究多为基于城乡规划实践问题的经验性研究和批判性研究,缺乏历史研究和多学科研究的角度,理论性和系统性不足；地理学和土地资源学的研究更多是围绕土地利用现状分类以及农林方面的土地用途；法学领域的研究则提出了值得关注的土地权利和土地用途管制问题。以上研究亟须建构一个全面综合的土地利用分类体系平台进行整合,从而为规划调查、分析、编制、管理全过程工作的开展提供扎实的理论基础。

(一)城市用地分类的角度

1)旧国标存在的问题

曹传新^[16]从旧国标诞生的特定历史背景出发,结合市场经济下城市发展的态势,阐述旧国标在实施过程中客观的不足和现实的矛盾,建议国标只对城市用地进行框架性的约束和调控,具体的标准细则可由各省市根据自身的城市发展阶段和城市地域特色进行动态制定。曹传新的研究质疑城市用地分类标准的形式和地位,建议由国家标准形式调整为指引性的指导标准,作为指导标准在规划实践中具有开放性的特征。唐劲峰、郑伯红^[17]指出旧国标适用范围的问题,提出应加强城市规划与国土规划的结合；将城市用地的分类与分级相结合；加强建设用地与非建设用地的有机结合。蒲蔚然、刘骏^[18]强调以市场经济为导向,区别对待商业性用地和公益性用地；以环境干扰度为标准,加强对土地利用上的环境影响限制；满足设计和管理的实际需要,增加混合性用地类型；调整用地类型的划分层级；加强规划的动态管理,不断适应新形势的要求。

概括而言，旧国标用地分类的有限性与城市发展中土地用途的多样性不协调，旧国标的适用范围与城市规划编制范围和管理内容也不协调。2000年以后，随着市场经济对城市发展影响的逐步深入，土地用途管理与土地业主之间的利益关系日趋紧张，旧国标的不适性逐步凸显，改革旧国标的呼声也不断加强。

多维视角尚待挖掘与建构。

2)对新国标的解读和建议

赵民等^[19]、王凯等^[20]回溯了新国标的修订过程,阐述修订的缘由和主要思路,进而对新国标中的城乡用地分类、城市建设用地分类和规划人均城市建设用地标准等新规定做了具体介绍,这是认识新国标编制思想的有效途径。程遥等^[21]通过总结不同国家和城市的用地分类方式,认为用地分类体系可包括“用地功能分类”“空间形态分类”“政策区分类”“复合分类”。其中英国是“框架与演绎体系”,日本是“叠加型分类体系”,堪培拉是“双层分类体系”。在功能限定的基础上,各国分类体系还承担着政策引导、开发控制、指导审批等多项职能,建议我国新版分类体系要从单一建设功能安排向多重控制目标转变,未来应处理好功能性分类与政策性分类；确立并规范叠加分类的相关操作；给予地方政府一定的灵活性,该论文从国际比较的角度提出多维土地分类的思想。赵佩佩^[22]从控制性详细规划的应用实践角度,认为新国标颁布实施后仍需开展后续的规划研究工作,如允许地方在框架内扩展用地分类体系；研究用地混合、兼容的规划控制方法；研究体现政策内涵的用地控制方法；改进现行的规划编制方法；推动规划管理体制和机制创新,该论文建议土地利用分类在实践中应保持开放性。

以上论文基于规划实践和国际视野的比较研究，指出新国标存在的问题和改进的具体建议，这些建议主要通过经验推导和比较参照，涉及土地利用分类的多维(或多重)视角问题，对土地利用分类的系统研究具有一定的启发性。但它们仅指向根据不同的规划管理目标采用不同的政策或控制要素，这种理解较为狭义，多维概念是本书将要充分挖掘和建构的关键对象。

3)用地分类与开发控制

用地分类贯穿规划过程的始终，其中规划管理(开发控制)阶段是落实规划目标的关键环节，也是较多学者关注用地分类应用的领域。

用地分类要加强与规划管理制度和土地供应制度的衔接。

戚冬瑾、周剑云^[23]从广州市住宅的全面“禁商”行动谈起,针对建成环境的建筑用途管理,提出我国应借鉴英国的开发控制和香港的混合用途控制,使土地和建筑物用途转变管理既坚守规划控制的专业标准,又不破坏市场发展的活力和多样性。程遥^[24]认为在市场经济条件下,城市用地分类对于城市开发控制具有重要作用。介绍英国、加拿大、日本、堪培拉(澳大利亚)、香港(中国)等国家和地区的用地分类体系,探讨完善我国用地分类体系应有意识区分不同等级分类的划分依据,体现用地分类的等级特征,以表达用地的多元属性和多重规划控制目标。戚冬瑾、周剑云^[25]从规划管理的角度讨论新国标的适用性,指出土地混合用途分类的缺失是新国标脱离城市发展需求的重要标志,是传统单一分类思想的延续,同时也背离了提倡混合发展的历史经验,提出建立用地分类的标准需要结合规划体系的特点,加强与规划管理制度和土地供应制度的衔接。(www.xing528.com)

4)公共设施用地的属性

公共设施用地的区分本质上是产权维度的土地利用分类。

孙晖、梁江^[26]对比中美公共设施用地的分类,指出两者最本质的差异是分类的逻辑。中国是针对地块用途进行控制的,而美国是针对服务建设规模、兼顾用途进行控制。文章进一步指出,当前地方通行的《用地适建表》纵横轴都按地块用途划分,出现重复无意义的矩阵,建议参考美国的做法,增加规划控制的弹性。邹兵、吴晓莉^[27]认为,市场经济条件下,公共设施用地基本可分为公益性设施用地和商业性设施用地两类：前者作为城市规划严格控制管理的对象,不得随意改变用地性质,保持足够的刚性；对于后者,城市规划一方面应以实现城市土地最大使用价值为工作目标,顺应市场经济发展的趋势,另一方面也要进行适当的引导和控制,以防止外部负效应的出现。徐颖、李新阳^[28]通过借鉴英、美、日、新加坡以及中国香港、中国台湾等地关于用地分类的经验,对新国标中“公共设施用地”分类的重构提出大类拆分公益性和营利性公共设施用地；基于使用功能特征合理区分中类用地；补充拓展公共设施用地类型等,并指出：新国标对地类的可兼容性及其比例要求未做具体规定,建议地方可以根据具体情况自主附加兼容控制规定。吕冬敏、王兴平^[29]则认为新国标对兼具公益性和市场性的服务业用地划分过细,对居住小区级及以下的服务业用地划分刚性不足,回避了服务业用地的混合问题。

公共设施是城市用地分类中的主要部分，也是遵循计划经济思维的旧国标亟须改革的关键领域。单一的功能维度分类无法适应市场经济背景下的社会管理要求，区分公益性设施和商业性设施的本质是在功能的维度以外增加了产权的维度，协助在规划管理上的区别对待，适应了社会经济发展的变化。新国标在公共设施分类方面采纳了上述论文的有关研究结论，但是也仅限于公共管理和服务设施用地的分类，并没有明确以产权维度进行用地分类。

5)城乡统筹

空间发展目标可作为用地分类的一个维度。

2008年《城乡规划法》出台后，城乡统筹成为规划研究的主要趋向，同样也反映在城市用地分类上。徐明尧、汤晋^[30]提出借鉴西方国家的成熟经验,我国应坚持城乡统筹原则,建立覆盖城乡的分类标准,进一步完善城乡用地分类,提高实施过程的可操作性。周扬等^[31]认为城乡统筹下的用地分类必须增加两个重要因素：用地的区域角色和城乡关系角色,在此基础上才是具体的使用功能。论文针对都市区这一类特殊空间单元,提出以“都市组团”“都市绿郊”为都市区发展的目标空间,以“城镇用地”“乡村用地”和“城乡一体化用地”表征都市区空间用地发展的区域角色,以此为基础形成“6大类、33中类”的都市区城乡用地分类体系。论文在分类的观点上具有创新性,从城乡统筹的角度结合功能和空间特征提出用地分类体系。2011年修订的新国标把分类对象扩展到市(县)域范围内的所有土地,包括建设用地与非建设用地,也可视作在城乡统筹的目标下实现了用地分类的空间全覆盖。

(二)土地利用分类的角度

与城建方向的学者研究城市用地的分类不同，国土、农林方向的学者主要关注土地利用分类，其角度更多是围绕土地的自然属性以及农业方面的土地利用，对象相对静态、目标相对单一。而城乡规划中的用地分类对象是土地上人的活动及其结果，城市发展的多元目标以及人的活动的复杂性带来了分类的难题，这是研究城乡规划视野下土地利用分类需要关注的重要差别。

城乡规划的用地分类有别于农林领域相对静态的土地利用分类。

王人潮^[32]根据土地具有自然地理属性和社会经济属性的双重性,建议土地分类体系由土地自然分类(表达地表形态的结构框架)、土地资源分类(由地形地貌、土壤类型和利用类型三者组成)和土地利用分类(根据应用目的建立不同的分类系统,如土地利用现状、土地适宜性评价、地籍等)三个系统组成。该体系提出一种分类思路的可能性，但从三个系统的关系评价，分类思想不够严谨，土地资源分类的标准与其他两类存在一定重合。

林培等^[33]为了克服单纯的土地利用现状制图问题,提出以“土地利用现状”+“土地资源背景”叠加模式,建立以土地利用为主体的五级分类体系及编码系统,其中前两级是土地利用,后三级为不同级别的土地资源要素相应的地学级别划分。建立一个以遥感信息为主体,GIS技术支持的多源信息复合分类与制图系统。该体系本质是一个扩大后的树形结构，为适应计算机技术的应用增加了更多的层级。这对于农业用地属性的描述是可行的，但在城市当中，由于人的行为的复杂性，不可能用一个树形结构完全概述所有的土地利用可能性。

刘平辉、郝晋珉^[34]提出以产业结构分类为基础,按土地利用所服务的产业部门建立一套新的土地利用分类体系,该分类体系共分为四个层次,其中第一层次有4个类型,分别是第一产业用地、第二产业用地、第三产业用地和后备产业用地；并在这些层次之下进行续分。该体系没有突破原有树状层级划分的结构模式，而且划分角度过于单一，尽管易于与统计、发改等部门衔接，但在城乡规划领域并不完全适用。

(三)土地用途管制的角度

土地用途管制的概念是1998年《土地管理法》提出，其第四条规定“国家实行土地用途管制制度”，以资源供给引导需求对农地转化为非农用地实行严格管制，从而实现耕地总量动态平衡。因此围绕土地用途管制的论文主要在1998年后出现，集中于国土资源研究方向，从土地利用总体规划、土地用途变更的角度讨论土地用途管制对策和土地用途分区的建议。随着城镇化进程中农地非法流转现象日趋严重，2010年以后有关土地用途管制的研究主要关注农地流转过程中的土地权益问题；与此同时，国家确定了土地用途分区的标准^[35]，针对土地用途分区的研究转向数学模型和GIS技术的应用，以加强土地用途分区的科学性。

分区体现土地利用分类的空间层级。

欧名豪^[36]认为分类和分区是两种不同的认识体系,分类是抽象的,分区在空间上是具体的,但在规划中各个类型都表现为一定的空间地域。从这个意义上说,规划中的土地利用分类和分区是相关联的,分区就是对土地空间区域类型的划分。论文在分析土地用途分区的基本要求的基础上,提出在中国应建立土地用途地域和土地用途分区两个层次的分区体系。用途地域适用于县(市)级土地利用总体规划,主要突出控制城镇扩张,以保护农地和自然环境。用途分区主要适用于城(市)镇土地利用规划和乡村土地利用规划,作为实施土地用途管制的直接依据。其中城镇地域土地用途分区可划分为建设用地区和建设控制区,建设用地区再划分为居住、工业和商业3种基本用地区和若干个专门用地区,前者是每一个城镇土地利用规划都必须划分的,而后者各城市可根据实际情况选用。该文以城乡用地为对象分别提出有针对性的分区和管制建议，部分建议已被2010版的土规编制规程吸纳，有关城镇地域土地用途分区的观点尤其值得借鉴，既控制住土地利用规划中的保护地区和重点地区，又为地方城市在具体的用地分类上留有空间。

土地权利的界定是土地利用合法开展的法律基础。

林坚^[37]认为现阶段土地用途管制已经不局限于用途,而是涉及土地用途、平面布局、集约利用、权益保障的“四维”空间管制。建议应完善土地权益管理,扩大土地用途管制职能,土地用途管制规则和内容不应仅限于土地用途、转用许可等,应进一步增强平面布局、集约利用、权益维护等要求。尽管该文没有具体讨论如何完善土地用途管制规则，但其指出了当前国土部门执行的用途管制只关注农用地转用问题，全面的用途管制应涵盖宏观全局性管控、中观土地利用分区、微观用地开发许可等一整套政策措施和技术手段。城乡规划和土地利用总体规划的用途管制应协调整合，对于城乡规划而言，尤其应结合开发规则的建立，完善微观层面针对建成环境的用途管制职能。

罗罡辉等^[38]通过实证法和博弈论指出土地用途管制的调整影响财产权结构的变化,政府和相关土地权益主体可通过协商互动达成权益平衡。土地用途管制决策应开放更多权益主体参与论证,协调发展过程中的矛盾。杨惠^[39]等从小产权房的角度指出土地用途管制权的正当形式须确保个人合理分享土地使用权,国家应逐步建立和完善不同用途农村土地的转用机制。万江^[40]通过总结地方政府在实践中多种类型的指标流转方式,提出我国有必要构建包括“实地开发权、转用开发权、市地开发权”在内的开发权交易制度,让土地权利人成为最终的交易主体,通过市场来发现各类开发权的价格。土地权利的界定是土地利用合法开展的法律基础，上述研究主要从农地转用的角度讨论土地利用的权益问题。在城市更新和改造的过程中同样涉及大量的土地用途转变情况，开发活动也是土地利用的一种类型，需要在法律中明确土地的开发权以及相关权利主体的权益，把建成环境中的各种开发行为和权益调整纳入城乡规划管理。