我国土地利用分类体系需重建　应对城乡发展需求

在一定程度上,我国当前城乡规划所面临的困境和问题根植于对“土地利用分类”之认识上。首先,我国关于土地利用分类这一概念分为“土地利用现状分类”和“城市用地分类”,两者分属不同的部门管理,各有偏重。前者由国土资源部门管理,出于耕地保护的目的,侧重于农用地的细分；而后者由建设部门管理,面向城市发展,侧重建设用地的细分。尽管两种分类均实现空间上全覆盖,但“土地利用分类”在两个部门目标相异,各自表述(表1-1)。

表1-1　“土地利用现状分类”和“城市用地分类”的区别

其次,在“城市用地分类”方面,计划经济时期的观念和方法至今仍在城市规划中留有较深的烙印。在计划经济年代,城市规划的实质是国民经济计划的具体化和空间化,城市用地分类实际是落实政府的每一个具体的建筑项目,表现为不同的建筑类型。只是在1980年代后期计划经济的管理方式发生变化后,为加强中央对地方政府的城市管理,变建筑项目控制为土地控制,其本质是城市规划管理工作由建筑管理向土地管理延伸,其目的是通过规划图则来代替建筑开发管理,这在计划经济年代是符合逻辑的必然结果^[4]。然而,在市场经济不断推进的背景下,随着开发主体日趋多元化、建设类型日益综合复杂,这种把土地功能、建筑类型、人的活动行为混为一体的分类方式必然面临诸多困境。

再次,依据城市用地分类标准编制的城市规划内容依然停留在“终极蓝图”的状态,尤其是以功能分区为基础,强调技术特征的建设规划依然是我国城市规划的主要目标。这导致上下层次规划之间趋向一种机械的技术衔接(如在规划实践中详细规划就是落实总体规划的用地布局、路网骨架,图1-2),总体规划与控制性详细规划的关系表现为土地利用分类的细化关系,使得规划编制落入技术层面的深化而非结合规划的多元目标采用灵活弹性的手段。蓝图式的规划思想是相信规划师有足够的技术能力预测和管理未来,然而这些假设在实践和理论上都已被证明是不成立的,不可充分预见性是城市发展的基本特征^[5]。

我国的城市用地分类和城市规划思想依然遗留强烈的计划经济痕迹。

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图1-2　我国总体规划到详细规划的技术深化过程举例

资料来源：根据增城市总体规划和控制性详细规划改绘

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2012年,我国施行新的《城市用地分类与规划建设用地标准》(GB 50137—2011)(以下简称“新国标”)。尽管新国标较旧国标在具体的类别上做出了调整，但土地利用分类的结构依然呈现为树状分级结构，且分类的标准是模糊与混杂的，这注定其在面对多目标的规划过程以及不可预见的新事物时存在局限性。新国标编制思想的局限和理论基础的薄弱导致我国城乡规划实践依然无法摆脱现实的困境。

当前中国城市发展面临全球化、信息化、快速城镇化的背景,人员、物品和信息的聚集和流动使得城市形态变得愈加庞大、混杂和易变。与此同时,城市经济快速发展也带来城乡失衡、生态环境恶化、城市特色丧失等一系列问题和矛盾,快速发展的需要与稳定秩序的追求常常发生冲突,这些问题都超出土地利用的范畴,对城乡规划提出新的挑战。单一的土地利用分类体系和以土地利用为核心的物质性规划体系能否适应可持续发展的要求?针对这些问题,城乡规划需要自身的反思,需要对土地利用的历史进行重新梳理,需要从理论层面建构土地利用分类体系,从而为可持续发展的城乡规划方法转型提供历史经验和理论基础。

应对城乡规划的可持续发展的挑战,需要对土地利用分类体系重新建构。