土地利用分类与城乡规划的关系

“分类”是辨明“土地利用”这一概念外延的逻辑方法。

土地是人类生存的基底,土地利用的历史就是人类繁衍生息、进化发展的历史。人类对土地最早的认知源于地理学,地理学力图准确地描述和解释人与自然的关系,从而获得人类居住地的科学知识^[1]。与此同时,地理学也关注如何将土地资源的知识应用到实际的领域。针对农业地区制定土地利用规划以提高土地的产出效益,是其最早的应用领域之一。

1930年代以后,伴随着现代主义思潮的卷席,城市功能分区为解决城市问题找到“良方”,土地利用规划才逐步成为城市规划的核心。城市规划不再仅仅是建筑布局的规划,而是需要“对住宅、商业、工业、娱乐、教育、公共建筑和场地,以及其他公共和私人用途进行整体布局和位置指定”^[2],并以此为基础进行其他相关的专项规划。自此,“土地利用”成为规划术语中的关键词,而“分类”是辨明“土地利用”这一概念外延的逻辑方法。包括我国计划经济时期的城市规划以及延续至今的城乡规划体系,土地利用分类一直是城乡规划的基础、前提与载体(图1-1)。

无论是在城市总体规划还是控制性详细规划中,土地利用规划都是其核心,实质是使城市发展目标与国家《城市用地分类标准》中确定的用途类型相对应,并具体落实于空间布局。然而,当规划师们埋首进行土地利用规划编制之时,却无人驻足思索何为“土地利用”,简单地将城市功能结构深化为土地利用规划,变相地将“土地利用分类”等同于“土地功能分区”,由此用地分类标准所存在的问题就必然带入规划编制实践,从而在规划管理和现实中显现出来。与此同时,我国已有学者发现：单一的土地功能无法与建筑三维空间的复合功能相对应,或据国外经验提出：除功能分类外,土地利用分类还应包含政策分类、形态分类等^[3],但这些思考均未能从根本上或理论上指明解决土地利用分类之建构问题,以致无法为我国土地利用分类的改革指明清晰方向。(www.xing528.com)

图1-1　土地利用分类与城乡规划的关系

土地利用分类既是认识土地利用的开始,也是规划编制与管理的依据,同时还是规划的结果。在此基础上理解,规划的编制工作就是在土地利用分类的框架中进行充实,或者是一种在分类的符号中赋予内容、赋予价值的过程。规划编制的结果与规划管理的关系由法律确定,而在规划管理中同样也面临现实中各种土地利用的情况,需要借助分类规则解决管理的边界。因此,土地利用分类与规划体系有强烈的共生关系。

土地利用分类与规划体系有强烈的共生关系。