吉林省人力资源服务体系建设存在的治理困境

“治理”理念是对传统“统治”和“管理”理念的扬弃，它强调政府要学会与其他主体通过民主、参与、互动的方式，共同寻求公共问题的解决方案。要完善吉林省人力资源服务体系建设，目前政府显然还存在治理能力不足的问题。

第一，凝聚共同目标的能力不足。政府治理总是要围绕着一定目标来进行的。凝聚共同的目标实质上就是政府和其他主体，通过协商的方式，经过充分博弈后，形成公共政策的过程。对于吉林省而言，各级政府更加习惯自上而下的科层制政策目标的制定方式，对于“治理”目标的多样性和变动性，还不甚熟悉。而人力资源服务体系的建设，恰恰有赖于地方政府制定具有地方特色的政策目标的能力。只有符合地域需求，人力资源服务才能扩充发展。吉林省具有科教优势，但是这个地域特色尚未被政府与人力资源服务行业所重视，没有将特色转化成具有本省独特性的人力资源服务优势。2014年吉林省有普通高校58 所，普通本专科在校生61.8 万人，全省有研究生培养单位21 个，在学研究生5.8 万人，民办普通高等学校（含独立学院）16 所，在校生13.8 万人^[8]。仅2014年，吉林省普通高校毕业生总数就达到17.2 万人。这些高校学生正是巨大的优秀人力资源储备。高端人力资源服务的目标人群正应是高层次人才。例如人才测评，可以将高校毕业生锁定为服务对象，通过测评，帮助招聘单位与应聘大学生了解自身优势，使人员素质与岗位要求相匹配。毕业大学生还可以通过培训成为专业测评员，促进人才测评工作与国际接轨，正好迎合了我国多数人力资源服务机构缺乏专业人才测评师的需求。政府制定指导大学生就业创业的政策时，应该抓住机遇，将地方特色积极转化为人力资源服务的优势，政策支持得力的话，完全有可能推出具有吉林特色的人力资源服务品牌。据预测，未来我国人力资源服务业将形成百亿级规模新兴市场，如何调整战略，在巨大的新兴市场中占据一席之地，是吉林省人力资源服务体系亟需认真研究、积极解决的问题。

第二，资源整合的能力不足。公共政策实质上就是公共利益如何分配的问题。传统的管理时代，政府往往掌握大量资源，在资源分配上具有天然的优势。但在治理时代，公共资源已经分散在各种主体手中，即使政府占据资源分配的主导地位，在“钱如何花”的问题上，还是与其他主体充分协商，征得他们的同意才能动用资源。这样的过程要求，可以保证公共资源不被滥用，促进公共服务的均等化。公共人力资源服务也属公共服务的范畴，是满足民众生活需要的基本公共服务，是政府为保障民众就业及生活水平的“托底”性公共服务。公共人力资源服务均等化的目标，一没有实现平等服务，没有让民众享受到同等的人力资源服务机会与大致同等的服务质量。二没有实现对保障弱者的权益。平等不是绝对的完全一致，对就业的弱势群体的特殊措施，不足以帮助其就业，以确保弱势群体能够像其他群体一样得到均等化的服务。吉林省的农业人口数量众多，2014年有1423.5 万人，而非农业人口有1247.8 万人，农业人口比非农业人口多175.7 万人。但是由于目前的公共服务多以户籍为划分标尺，农业人口享用到的公共服务远比非农业人口数量少、质量低。2014年吉林省城市和乡村居民收入的倍差为2.15。巨大的收入差距促使农民放弃农业劳作，转而涌入城市打工，收入会增加更快，致使吉林省留守在乡村的农业劳动力人口越来越少。虽然农业人口中有很多人进城生活与工作，但却并没有得到和城镇人口一样的公共服务，包括人力资源服务中的就业服务。推动就业是让农民转移人口融入城市的立足之本。就业是根本，如果一个农业人口转移到城市，有了就业岗位，就可以获得比较持续的安全的社会保障。完善公共人力资源服务体系，可以通过扩大就业，增加社会财富，地方政府的财政收入也会相应扩大，对于保障进城人员的教育、医疗卫生等等确实有一个很大的支持。

第三，治理工具使用的能力不足。治理工具是实现政府治理能力的具体手段。传统的管理时代，政府使用财力工具、组织工具、信息工具等，就可以实现公共政策的执行，政府更关注工具理性本身。但在治理时代，强制性地实施政策工具已经不能被公民、社会组织、企业等主体欣然接受，因为多元主体已经有了与政府平等互动的权利。政府在选择治理工具的时候，更多地要关注到工具的价值理性。例如，如果在传统时代，我们要建设服务型政府，政府和民众更多关注的可能是作为手段的“服务”，在治理时代，政府和民众关注的则是作为理念的“服务”。治理时代，政府要促进人力资源服务体系建设，就要由依赖强制性的工具转为更多依靠非强制性的工具。政府要学会通过以合同外包、绩效评估、政府购买等多种治理工具，构建起良好的公私伙伴关系。在选择政府治理工具的时候，不仅要考虑经济性，还要考虑技术性、法律性和社会性。还有重要的一点，就是政府治理工具选择的时候，要考虑到公共问题的复杂性，单一工具可能无法完全解决问题，要依靠多元主体共同选择多种工具解决实际问题，这就需要政府协同治理能力的提高。例如吉林省现阶段存在着大量农村劳动力向城镇转移的压力。政府为了解决农村劳动力就业的问题，每年拨付大量资金用于培训农民，但是效果并不明显。很重要的一个原因就是，很多农民培训的项目，出自不同管理部门，大家各自为政、资源分散、组织部协调，很难集中人力、物力和财力搞好培训。目前实施的“农村劳动力技能培训计划”“阳光工程”“雨露计划”“星火计划”等分别由人社、农委、扶贫办、科技等过多个部门牵头，政府治理工具并未被很好地应用。

第四，责任控制的能力不足。传统的政府管理，由于政府作为唯一主体行使权力，按照权责一致的原则，自然承担最多的责任，甚至是无限责任。在治理时代，政府的权力被多元主体所分享，那么责任也应该由多个主体共同承担，有限政府承担“有限的责任”。政府治理中的权力分解与分享，就要求治理责任的分工与分担。但是，这样的责任控制机制，目前显然还没有建设完成。治理时代的人力资源服务体系建设，不再是政府一家的责任，更需要社会组织、私营企业、甚至公民个人，意识到共同责任的存在。在合作治理中，要明确各自的权利和责任，构建社会信任机制、信息共享机制、公共对话机制、公共承诺机制和非营利组织登记监管机制^[9]，使政府和市场、社会组织、公众在治理中能更好地合作与协同，激发各类主体发挥自身资源的积极性，实现共治。反之，如果政府不能有效地控制责任，就会产生多元治理的瘫痪或集体行动的失败。无论如何，政府职能仍将负有作为公共权力主体所不可推卸的规范与引导社会发展方向的根本政治责任。^[10]

【注释】

[1]2005年吉林省统计年鉴

[2]杨学荣.吉林省城镇化进程中农村劳动力转移问题研究［D］.长春，吉林农业大学硕士学位论文，2012：18.

[3]当前吉林省农民外出务工人员情况分析.(www.xing528.com)

[4]赵旭东.简析经济新常态下就业工作的新特点，中国劳动保障新闻网.

[5]李赫.吉林省省内迁移及外省迁入人口研究——基于六普数据的分析［D］.吉林大学硕士论文2012：3

[6]对吉林省人口迁移流动的思考.中国统计信息网.

[7]李慧敏.东北就业面临结构性难题［N］.中国经营报.2015－04－11（1）.

[8]吉林省统计局.2014年吉林省国民经济和社会发展统计公报.吉林省人民政府网站.

[9]王斌，社会治理中政府的责任重构.中国科学报，2014－07－25.

[10]王发臣，公共治理的政府责任.现代交际，2011－06.