人力资源服务法规还存在缺失和疏漏问题

1.人力资源服务法律存在缺失

我国人力资源服务体系发展的时间较短，相关法律法规缺失较多，高水平的立法不多。总体上来看，我国人力资源服务的法律体系还处于初始建设阶段，没有形成系统的规章体系。现有人力资源服务法律体系，包括国家基本法律，如《劳动法》；综合性法律，如《就业促进法》；政策性指导意见，如《关于加快发展服务业的若干意见》；部门规章，如《人才市场管理规定》；单项规定，如《全国性人才交流会审批办法》等。其中，国家法律是根本，行政机关的条例、法规等在法律的权威性、合法性和稳定性等不能与国家法律冲突，而以“办法”“通知”形式出台的行政性规定，其稳定性和权威性当然不能和法律相提并论。而在人力资源服务的法律体系中，目前最主要的表现形式是国务院的行政法规和地方性法规及行政规章，法律效力层级非常低，对于人力资源服务体系的规制内容，多数散见于各项规范性文件中的部分章节，还存在很多的法律空白之处。

表3.1　我国人力资源服务业涉及的部分法律法规规章及规范性文件列表

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由于目前国家层面还没有出台统一的人力资源服务相关的法律法规，吉林省的人力资源服务体系在市场运行机制、市场参与方权利义务和行为规范等，都亟待通过法律法规进行清晰界定；公共服务管理、市场准入条件、外资准入政策、新兴业态监管等难点问题也亟待立法予以明确。法律的空白无法为政府规制提供充分的法律依据，法规又存在规格不高、层次不够等问题，导致政府对人力资源服务行业监管行为的规范化和制度化程度非常的低，对人力资源服务行业缺少有效指导，容易出现大量以政策替换法制的情况。政策由于其时效性较强，经常需要随情况变化而调整，这就可能引起政府有关部门在对人力资源服务业实行“刮风式监管”与“运动式监管”。临时性的突击监管被作为监管常态，会导致人力资源服务企业经营过程中的不明确因素增加，从而拉低了经营者的发展期望，很难确保整个体系的持续快速发展。由于多年来形成的“重审批、轻管理”的管理习惯，人力资源和社会保障部门普遍忽视开展经常性的检查，也造成对违法违规行为监管的疏漏。基于我国的法律体系及行政习惯，当国家层面的法律法规未出台之前，地方政府很难形成严密的法规体系。这就造成只要国家没有出台人力资源服务的法律或相关法规，吉林省各级政府就没有动力来制定有关人力资源服务的法规，导致部分服务机构经常钻法律、政策的空子，或者打擦边球，时有发生侵害求职者和用人单位利益的事情。

2.人力资源服务法规内容存在疏漏

随着时代的变迁，以前很多政府部门出台的规章都已经不适合现实要求，不少规定已明显与现实脱节，需要废止；很多法规的内容，已经滞后于现实发展，亟需更新。目前涉及人力资源服务的法律，主要是《就业促进法》和《劳动合同法》，这两部法律对促进就业、规范劳动关系、维护劳资双方利益发挥了巨大作用。但是因为法律的原则性较强，要想将这两部法律中涉及人力资源服务的内容在实践中落实，还需要法规、规章、政策等将法律要求细化，实现操作的可行性。但是很多在这两部法律生效之前出台的规章，由于和法律的某些内容要求相冲突，已经自然失效。有些至今没有废止的法规，实际内容已经过时，无法适应新情况新问题，跟不上形式发展的需要，导致政府在管理人力资源服务行业时，按照过时的规章，尴尬地徘徊于“管”还是“不管”之间，由此产生政府行为的“缺位”“越位”“错位”现象较为严重，致使执法者无所适从。例如，原人事部与原劳动社会保障部合并为人力资源和社会保障部之后，各地人社部要求，原来由人事部管理的人才中介服务机构和由劳动社会保障部管理的职业介绍服务机构，都要全部换发全国统一的《人力资源服务许可证》。但在实际工作中，仍然依照原来不同的条例对两种服务机构实行分别管理^[1]。即使是在《就业促进法》与《劳动法》生效之后出台的规章，由于对法律的把握不准确、不全面，很多规定实际上非常的含糊，概念不清晰，导致规章的严密性不足，执行起来令执法者难以准确拿捏，针对性很低，无法有效实施，也导致规范作用在管理过程中大打折扣。

例如，2013年国家人社部出台《关于加快推进人力资源市场整合的意见》，要求以整合资源、提高效率、深化改革、促进发展为重点，对人力资源市场进行有效整合。整合的初衷是，将原来分属原人事部、原劳动保障部管理的人才市场、劳动力市场统合起来，因为二者都承担公益性就业服务职能，也都开展市场化服务。统一管理后，达到管办分离、政企分开、政事分开、事企分开的目的^[2]。《意见》出台后，吉林省对县（区）以上的人才市场和劳动力市场资源进行了整合，整合后名称多定为人才交流服务中心、人才市场或人力资源市场。但是整合之后，政策法规内容并未迅速有效融合。由于原各级人才市场和劳动力市场分属人事部门和劳动部门管理，二者虽然在2008年大部门制改革中，合并组建成人力资源和社会保障部门，但是合并后的人社部门，内设机构之间的职责、职能没有及时重新划分，实际上两个市场仍在延续着原有两个部门的管理模式。两个部门都分别出台的相关法规制度，在未整合的情况下，导致人力资源市场的运行和监管还只能遵循原人事和劳动两套市场法规，管理资源分散在不同部门，这就导致管理制度不统一；而且原有法规制度的法律效力层次不高，对行业的规范和指导功能不足。两个市场合并后，由于国家层面尚未出台统一的人力资源市场管理法规，市场运行机制、市场参与方权利与义务和行为规范等亟待通过法律法规进行界定，服务管理、市场准入政策、新兴业态监管等难点问题也亟待立法予以明确^[3]。没有更高位阶的法律，如何将原有分别规范两个市场的法规有机统合，就成为摆在政府主管部门面前的一个难题。这也从侧面反映出，人力资源和社会保障部的成立，并不仅仅是简单的机构合并，更重要的是原有很多规章制度需要融合，人力资源服务的法律体系滞后亟待填补。