政府颁布20多部法规，加强人力资源服务体系建设

1.相关法规增多

中国的人力资源服务体系历经30年发展，法律法规虽然还未形成完善、统一、独立的体系，但从无到有，从政策性文件逐步发展到法律法规，正在一步步健全。改革开放初期，为了适应人力资源市场的需求，政府开始开办劳动服务公司之类的职业介绍机构。随着职业介绍机构数量越来越多、业务越来越宽，而且国外的资本开始进入我国职业介绍机构市场，我国政府意识到必须健全人力资源服务的法律体系。于是，自从1990年国务院颁布《劳动就业服务企业管理规定》之后，在20年的时间里，政府相继出台了20 多部法规和规章，用以规范人力资源服务体系的发展。《劳动就业服务企业管理规定》是我国首部以人力资源服务业为规范对象的法规。目前我国制定的各项基本法律中涉及人力资源服务业的最高立法是1995年颁布实施的《劳动法》，《劳动法》中第11 条规定，各级地方政府应采取有效措施，积极完善各种职业介绍机构，提供相关就业服务^[21]。同年，原劳动部发布了《关于贯彻执行〈中华人民共和国劳动法〉若干问题的意见》（劳部发［1995］309 号），对劳动合同、工作时间和休假、工资、社会保险、劳动争议、法律责任及适用法律等方面做出了基本规范。进入21 世纪后，我国在2007年颁布了《劳动合同法》和《就业促进法》，为人力资源服务业的法律体系增添了新的内容，其中《劳动合同法》还为规范劳务派遣设立了专门章节。《劳动合同法》在2013年做出修订，主要就人力资源服务中的劳务派遣方面进行了修订，提高了劳务派遣单位的注册门槛，规范了劳务派遣工的使用范围。

按照国家法律规章，结合本身实际情况，吉林省不断出台地方性法规，相继印发了《关于加强流动人员人事档案管理工作的通知》《关于进一步规范全省人力资源市场监管改进市场运营服务质量的通知》《吉林省人才中介许可证发放办法》《吉林省发布人才招聘启事审批办法》等配套文件，规范地方人力资源服务。例如，按照国家《劳动合同法》《就业促进法》的内容高要求，出台了《吉林省就业促进条例》；再如，按照人力资源和社会保障部、财政部发布的《关于进一步完善公共就业服务体系有关问题的通知》（人社部发〔2012〕103 号）的要求，人社厅、财政厅、省编办联合引发了《吉林省关于进一步完善公共就业服务体系有关问题的通知》（吉人社联字［2013］48 号），不仅在各省份中出台此类规范性文件的时间较早，而且按照国家文件精神，在公共就业服务体系建设的政策和资金方面取得了突破，即进一步明确了县（市、区）及以上公共就业服务机构性质为参照公务员管理事业单位，在资金保障上解决了县以下公共就业服务机构工作经费来源问题。

按照上位法精神，吉林省各市（州）出台法规文件，加大人力资源服务业的监督管理力度。根据法律体系的基本理论和我国目前的人力资源服务行业法律的研究，中国人力资源服务业法律体系应由处罚规范、程序规范、行为规范和主体规范组成^[22]。目前，人力资源服务法律体系中的行为规范是最丰富的。因为人力资源服务包含了人力资源的招聘、培训、考核、评价及咨询等广泛内容，所以对行为的规范也是最多的。每一年出台的就业、社会保障等法律法规，几乎都与人力资源服务的内容有一定关系。例如近年颁布的《社会保险法》《工伤保险条例》（修订）、《劳动争议调解仲裁法》《就业失业登记证管理暂行办法》《企业劳动争议协商调解规定》《对外劳务合作管理条例》等等法律法规，都与人力资源服务相关。还有一些规章或者规范性文件，都涉及到人力资源服务行业，例如《关于金融支持服务外包产业发展的若干意见》《关于服务外包企业实行特殊工时制度有关问题的通知》《关于进一步做好促进服务外包产业发展有关工作的通知》（2012年修订）、《劳务派遣行政许可实施办法》《劳务派遣暂行规定》等等。因此，可以这样说，人力资源服务的法律体系的不断完善，就是伴随着我国整个法律体系不断健全而完善的过程。

图2.3　人力资源服务法律体系^[23]

按照国家及吉林省颁布的上位法精神，省内多个地方制定了适合地方实际人力资源服务的有关法规。例如长春市出台了《在企事业单位试行人事代理制度的意见》《人才中介服务机构管理暂行规定》；吉林市也出台了《人才流动争议调解办法》《引进人才试行发放特聘证办法》等一系列法规和文件。这些文件的出台和实施，有效地促进了吉林省人力资源服务体系的法制建设。

2.政策不断完善

（1）初步放松阶段（1978—1991年）

这个时期，人力资源组织尚属新生事物，国家层面的政策法规还未完善，并未形成人力资源服务体系，吉林省对人力资源服务体系的政策，严格遵循中央政府有关精神，未见有所突破。总体来说，人力资源服务的有关政策，处在政府逐步放松管制、允许市场化发展的阶段。

改革开放之前，计划经济的背景下，人力资源服务的主要业务是人力资源的统包统配。20 世纪70年代末开始，统包统配制度开始松动，合同制开始在企业实行，人事部门在全国开展了人才余缺的调剂工作^[24]。中共中央在20 世纪80年代召开了全国劳动就业工作会议，提出破除劳动力全部由国家承担的旧规，实行在国家指导下的“三结合”方针，就是“劳动部门介绍，自愿组织和自谋出路相结合”的方针。在解决大批知青就业、满足外资企业用人需要、促进专业技术人才向体制外流动，中央层面相继出台了放松原有严格规制、引入市场化元素的文件，开始构建规范的人力资源服务的法律法规框架。1990年，国务院下发《劳动就业服务企业管理规定》，同年，原劳动部颁布了中国首个职业介绍法规《职业介绍暂行规定》^[25]，要求县级以上劳务公司隶属的劳务市场变更为职业介绍所，属于事业单位。1991年，原人事部制定《关于加强人才招聘管理工作的通知》等规范性文件。这些文件为人力资源服务在吉林省的发展放松了捆绑、纾解了桎梏。

例如当时在吉林省四平市梨树县的石岭镇，“三结合”方针出台后，成立劳动服务公司，解决了困扰当地多年的就业问题。石岭镇在70年代末有居民2300多户，人口11000 千人，人口总量并不大。但是却有1325 人待业，待业人数竟然比全镇在职职工还多。1979年，镇政府按照中央和省委省政府的要求，建立了劳动服务公司，先后兴办了13 个厂点，业务覆盖农业、工业、生产生活服务业，“广开就业门路”政策被具体化为“只要是为生产和人民生活需要，又能安排待业人员就业的，他们都想方设法办起来”^[26]。由于劳动政策的放松，劳动服务公司可以实行独立核算、自负盈亏、按劳分配，“大锅饭”被打破，职工的劳动积极性被调动，集体经济发展迅速。仅一年时间，石岭劳动服务公司不仅把多年积累的待业人员做了安排，而且使1979 届和1980 届的中学毕业生也全部就业。

（2）多元发展阶段（1992—2006年）

随着人力资源服务组织不断壮大，服务内容有所扩充，政策也逐渐宽松，法规逐步健全。我国政府开始明确服务业的市场化改革方向，突破计划经济体制的框框，吉林省内政府兴办的公益性人力资源服务机构与私营性人力资源服务机构同时存在，促进人力资源服务行业的发展壮大。(www.xing528.com)

政府将人力资源服务业定位为，为促进工业技术进步、产业升级和提高生产效率提供支撑保障服务的服务行业，在行业分类上是归入生产性服务业的范畴的。1992年党的第十四次全国代表大会召开，大会报告提出了要建立社会主义市场经济的宏伟目标，中共中央和国务院印发了《关于加快发展第三产业的决定》（中发［1992］5 号，简称“1992年政策”），提出加快发展第三产业的目标是“争取用十年左右或更长一些时间，逐步建立起适合我国国情的社会主义统一市场体系、城乡社会化综合服务体系和社会保障体系”^[27]。“1992年政策”提出了促进服务业发展的13 条政策措施，其中推进劳动人事制度改革、实现就业双向选择的政策，为人力资源服务业的发展提供了客观需求；将大多数第三产业机构办成经济实体或实行企业化经营、做到自负盈亏，使大部分第三产业单位实现向经营型单位的转变，并实现企业化管理的目标，明确了服务业的产业化发展方向；积极推动有条件的机关和企事业单位将现有的信息、咨询机构全面开放，取消有偿服务，并尽量与原单位脱钩，破除封闭式的服务体系政策，则指出了服务业的社会化发展方向。“1992年政策”使人力资源服务业也乘上服务业发展的春风，朝气蓬勃地发展起来。

为贯彻落实党的十四大提出的经济体制改革的任务，加快改革开放和社会主义现代化建设步伐，1993年十四届中央委员会第三次全体会议讨论了关于建立社会主义市场经济体制的若干重大问题，并做出《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》。在此背景下，1993年12月，原劳动部做出决定，将劳动力市场作为培养市场体系的重点之一。随后，劳动部印发了《关于建立社会主义市场经济体制时期劳动体制改革总体设想》（劳部发〔1993〕411 号），提出“发挥市场机制在劳动力资源分配中的关键作用”，培育和发展劳动力市场的理想模式是“服务完善、调控有力、运行有效、竞争公平的劳动力市场”，并将建立完备的就业服务体系作为劳动力市场培养的目标，为中介组织的快速发展创造条件。1994年原人事部提出人事制度改革的新思路，建立健全三项制度和三个体系，即人事制度、工资分配制度、社会保险制度，以及宏观人事管理体系、人才市场体系、人事法规体系。三个改革体系的改革思路，目标是“适应经济体制和经济增长方式两个具有全局意义的根本性转变，把适应计划经济的人事管理体制调整到与市场经济相配套的人事管理体制上来，把传统人事管理调整到整体性的人才资源开发上来”^[28]。

从20 世纪90年代初到21 世纪初，吉林省人力资源服务业的政策主要涵盖在服务业发展的政策之中，人力资源服务业进入到平稳增长阶段。2001年12月，国务院办公厅转发了国家计委《关于“十五”期间加快发展服务业若干政策措施的意见》（国发98 号文，简称“2001年政策”），第二次专门就服务业发展发布政策性文件，增强了各界对发展服务业重要性的认识。吉林省为贯彻98 号文件的精神，相继出台了一些促进服务业发展的地方性政策。如省财政厅会同省发展计划委员会制定了《吉林省服务业贷款贴息资金使用和管理办法》，优选服务项目给予贷款贴息，以充分发挥财政贴息资金使用效益，促进全省服务业快速持续发展。“十五”期间，吉林省服务业实现了年均10.8%的平稳增长，占GDP 比重由2000年的35.7%上升到2005年的38.8%，在调整经济结构、吸纳社会就业、增加地方税收等方面发挥了重要作用^[29]。2006年吉林省成立了省服务业发展领导小组，办公室设在省发改委，成立后召开多次领导小组工作会议，部署相关工作。各市（州）也相继成立了服务业发展领导小组。2007年初，省委省政府出台了《关于推进服务业跨越发展的决定》，省政府下发了《吉林省服务业跨越发展计划》，设立了3500 万元服务业发展引导资金，对于已开工和在建的项目通过补助和贴息的方式进行扶持。

2001年，为了建立和完善人才市场体系，达到人才资源优化配置，规范人才市场活动，维护各方面的合法权益，人事部、国家工商行政管理总局颁布了《人才市场管理规定》^[30]。原劳动部于2002年颁布了《境外合资人才中介机构管理规定》，次年，原人事部发布《中外合资人才中介机构管理暂行规定》^[31]，两个规定文件都旨在规范境外合资人力资源机构在我国的业务。2003年年底，全国人才工作会议召开，中共中央、国务院下发《进一步加强人才工作的决定》^[32]，利用一个专节就“建立和完善人才市场体系，促进人才合理流动”进行了部署。根据发展的实际情况，人事部、国家工商行政管理总局2005年对人力资源服务机构的管理要求也及时做出了调整，出台了“关于修改《人才市场管理规定》的决定（2005）”（2005年人事部第4 号令），对《人才市场管理规定》做出了适应时代发展的内容调整。这些文件对人力资源服务业发展方向的不断调整。吉林省政府有关部门完善和规范就业服务体系，提供准确及时的就业信息，避免劳动力和人才的盲目流动。制定劳动力市场管理和相关就业服务制度和标准，规范劳动者、企业和市场中介组织的市场行为。这些政策通过研究市场，不断解放思想，加大改革力度，加快改革步伐，围绕建立和完善社会主义市场经济体制，逐步建立起了与之相配套的人力资源服务业发展远景规划。

（3）鼓励发展阶段（2007年开始）

2007年之后，人力资源服务组织飞速发展，政策定位愈加明晰，法规愈加健全、从业人员数量增多。我国的人力资源服务业进入到真正意义上的行业发展阶段。如果说90年代的市场开放是较为混乱、初级的，那么进入到2007年，人力资源服务业的发展已经形成行业规模，行业的整体发展与升级呼之欲出政府鼓励的政策纷纷出台。国务院于2007年首次将人力资源服务业写入国务院文件，并就税收、土地、价格等各方面提出了鼓励服务业发展的引导性政策。当年中共吉林省委、吉林省人民政府做出《关于推进服务业跨越发展的决定》，其中提到要加大省内中介开放的力度，促进中介服务专业化、功能社会化，降低中介服务门槛，为了改变吉林省中介服务“小、散、弱”的局面，可以引进国内外优秀中介机构。《决定》认为，政府要推动中介服务机构的发展，通过扶持一批诚信度高、专业化强且具有相当规模的服务结构和建立中介服务的行业协会组织，推动中介机构，建立中介服务的行业协会组织，推动中介机构向高层次专业服务方向拓展。2008年，原人事部、劳动部撤销，组建成立人力资源和社会保障部，新组建的人社部开始着手将原来分立的劳动力市场与人才市场建设成统一规范的人力资源市场。吉林省从省级人才市场和劳动力市场着手，积极推进县级公共人力资源服务体系的整合改革，探索省、市级人力资源市场整合改革的模式和渠道。

2010年国家提出要实施人才优先政策，加快发展人才服务业。人力资源服务业于2011年开始相继被列入“四个规划、一个目录、一个意见”。“四个规划”分别是《国民经济和社会发展“十二五”规划纲要》《服务业发展“十二五”规划》《国务院批转的促进就业规划》《人力资源社会保障事业发展“十二五”规划纲要》。“一个目录”指的是国家发展和改革委员会公布的《产业结构调整指导目录（2011年末）——鼓励类发展行业》（国家发展和改革委员会第9号），将人力资源服务业以及人力资源市场及配套服务设置列入鼓励类发展行业目录。“一个意见”是《国务院关于加快发展生产性服务业促进产业机构调整升级的指导意见》（国发［2014］26 号）^[33]。在“十二五规划纲要”中，人力资源服务业被纳入第八章“完善农村发展体制机制”中的第二节中，提出要“加快建立城乡统一的人力资源市场，形成城乡劳动者平等就业制度”^[34]，第三十一章“实施就业优先战略”的第二节“加强公共就业服务”方面也提出“开始建立规范有序的人力资源市场，改善城乡公共就业体系，推动就业信息全国联网，为劳动者提供优质高效的就业服务”^[35]。人力资源服务业被列入人力资源和社会保障部“十二五”期间重点工作。人社部要求，按照国际化、产业化的要求建立人力资源服务体系，在保障基本公共服务的基础上，壮大市场经营服务，促进高端服务业的快速发展^[36]。值得注意的是，人社部的“十二五”规划中，将人力资源服务业的载体分为人力资源服务事业与人力资源服务产业两条线，并根据不同的特点分析其发展策略。对于人力资源服务事业，明确其目的就是促进就业和人才开发，它的发展策略就是在当前条件下，妥善积极分离公共服务与私营服务，实现政府职能的转变，创造良好的行业发展就业环境。对于经营性的人力资源服务产业，无论是国有、民营还是中外合资的人力资源服务机构，政策给予的引导主要包括三个方面：第一，建立服务产业园区。在中心城市完善人力资源服务平台，改善人力资源服务链条，使产业园区交易、展示、孵化和培育功能充分发挥，实现服务供给能力提升。第二，以规范人力资源服务，人力资源服务应以政策扶持、环境营造、产业引导作为工作重点。第三，树立人力资源服务品牌。通过各种方式，打造知名的服务品牌，特别是本土的品牌。2012年党的十八大报告又进一步强调，要发挥市场机制在配置人力资源中的基础性作用，大力发展人力资源服务业^[37]。2012年年底，《服务业发展“十二五”规划》（国发［2012］62 号）将人力资源服务业列为十二大重点发展的生产性服务业之一，这表明在国家层面，已经确立了未来人力资源服务体系的建设目标，就是国际化、产业化、信息化和专业化。

这些政策性文件的诞生，使得人力资源服务业更加完善，也标志着该行业在中国成为一个独立的门类。国家权威机构对其认定，并在相关文件对这个行业的发展做出部署和要求，也使人力资源服务体系的发展“名正言顺”。2014年7月，国务院发布《关于加快发展生产性服务业，促进产业结构调整升级的指导意见》（国发［2014］26 号），提出要“以产业引导、政策扶持和环境营造为重点，推进人力资源服务创新，大力开发能满足不同层次、不同群体需求的各类人力资源服务产品”。为促进人力资源服务业的健康发展，国家多部委于2014年12月联合下发了《加快发展人力资源服务业的意见》。继国家层面的众多文件发布之后^[38]，各个地方政府的人力资源服务体系被纳入了当地发展的总体规划，从推进行业发展的角度进行了部署。吉林省人民政府于2015年6月发布《关于加快发展生产性服务业，促进产业结构调整升级的实施意见》（吉政发［2015］23号），指出推进人力资源服务创新，着力推动人力资源服务差异化，大力开发适应不同层次、不同群体需求的人力资源服务产品；加强规划引导、政策激励和组织协调，支持社会力量投资发展综合性、专业性人力资源服务机构。显而易见，吉林省人力资源服务体系发展的政策约束越来越宽松，政策环境越来越有利于人力资源服务的健康发展。

表2.2　历年有关人力资源服务的法规和政策等（部分）

②中共中央、国务院关于广开门路，搞活经济，解决城镇就业问题的若干决定［J］.劳动工作，1981（12）：2－4.

①佚名.人力资源市场的发展现状及基本经验［J］.职业技术教育，2009（18）：74－75.