国外研究：人力资源服务的发展模式与特点

1.人力资源服务的作用

西方各国习惯按照系统的产业分类词典来划分国民经济中的各个产业。对人力资源服务的研究从职业中介的研究开始。在北美产业分类体系（NAICS）和国际标准产业分类（ISIC）里，人力资源服务业提供的诸如管理咨询、就业服务、人力资源开发和培训等服务包含在相关的服务业模块里即人力资源管理咨询服务、就业服务、培训服务模块。人力资源服务业不是一个独立门类^[7]。因此，可以认为人力资源服务也是一个综合性的、与人力资源的管理、使用、开发有关的新兴服务业。中国学者通过对国外人力资源服务业的研究得出了这样的结论，国外对人力资源服务业基本构成的认识上各有侧重，但总的来说包括三大模块：人力资源管理咨询服务、就业服务和培训服务^[8]。无论是公共还是私营人力资源服务组织，基本都提供这三大模块的服务。

西方国家对人力资源服务的研究更多地集中在劳动力市场中介，包括公共就业中介、劳务派遣机构、猎头公司等。实际上，在很多国家，很多时候将就业组织、就业中介组织与人力资源服务组织的概念混合使用，并未做严格区分。20世纪70年代开始，不同的研究者在不同的分析框架下，如：工作搜寻理论、逆向选择理论、委托代理理论、制度变迁理论等，对劳动力市场中介组织进行分析^[9]。分析的内容包括劳动力市场中介的产生原因、其对就业的影响力、其与企业和劳动者之间的关系、政府应如何处理与劳动力市场中介的关系等问题做了解释^[10]。学者们的研究，多数得出的结论是，劳动力市场中介组织与社会就业具有正向关系，有其存在的合理性。如何处理劳动力市场中介的公营与私营的关系，是现时西方各国理论界争论的焦点，这点和我国也颇多相似。

70年代以来，西方很多国家的企业内部劳动力市场开始逐渐土崩瓦解，维系内部市场体系的成本逐渐超过其能带来的收益，企业原有与外部劳动力市场相隔离的雇佣模式受到前所未有的严重挑战。正是在这一时期，原来由古典经济学阿罗—德布鲁范式导出的中介无效论，被信息经济学的新理论打破，劳动力市场中介组织得到了越来越多经济学者的关注^[11]。随着20 世纪90年代经济全球化浪潮的发展，新技术革命使得传统公司治理结构发生了深刻的变革，公司内部劳动力系统面临瓦解，企业和劳动者都必须在开放和变动着的劳动力市场进行相互搜寻。这种以稳定为主要特征的系统的瓦解深刻地影响了作为开放的市场主体的劳动力市场中介组织，其最重要的功能模块——工作匹配（就业安置与促进）越来越受到关注，企业和劳动者都将公共就业中介、派遣中介、猎头公司、网络求职站点等劳动力市场中介作为主要的工作搜寻渠道之一^[12]。西方国家的人力资源服务机构伴随着这样的变革，无论是政府主办的公共就业服务机构，还是私营的人力资源服务企业都得到了飞速发展。结合人力资源服务的实践，人力资源服务业对就业究竟有没有影响^[13]，逐渐成为经济学理论工作者的热点议题，多数学者还是对这个议题持肯定态度的。有的学者经过研究，证明了在竞争市场条件下，劳动力市场中介组织对就业率是有益的，尤其是公共就业中介能够增加低素质劳动者的就业机会^[14]。

2.人力资源服务组织的发展模式

人力资源服务业作为朝阳产业，在世界范围内逐步展现出了强劲的发展势头，成为创造就业岗位、促进人力资源开发的重要手段。各国的人力资源服务组织发展^[15]，在遵循一般组织发展规律的同时，也各具本国特色。这是因为每个国家的政治、经济、社会制度都具有本国特点。目前，发达国家公共人力资源服务机构主要有三种运作模式，学者们从实践出发，大量的研究也主要集中在这三种模式：（1）一站式中心模式。这种模式以美国人力资源服务组织为代表。这是一种为求职者提供综合服务和资讯的机构。通过对求职者提供一系列针对性服务，协助个人制定求职计划，提高求职成功几率；还针对特殊人群，提供无偿公共就业服务项目等。（2）特别就业中心模式。英国政府开创了这种就业服务组织的模式。政府部门下属的就业中介组织，通过向雇主与求职者提供服务，帮助求职者从失业状态转向就业状态，这种以客户为导向的服务，能够提升公众的就业所需能力，增加就业机会。较之美国的一站式中心，英国的特别就业中心体现的政府角色更浓厚。（3）职业网模式。这种模式以澳大利亚为代表，在21 世纪才开展起来，是澳大利亚新公共就业服务制度的组成部分。政府将职业网包由私营组织和社区组织运营，它们也由此承担公共就业服务的责任。这种模式使政府组织从职业中介角色转为专项管理者和监督者的角色。(www.xing528.com)

3.人力资源服务的政策法规

西方国家人力资源服务体系发展的政策法规也经历了从全面禁止到逐步放开、再到积极促进其发展的不同历史阶段。从1919年制定《失业公约》开始，在相当长的历史时期，国际劳工组织只支持国家政府建立的公共职业介绍机构，对私营收费的职业介绍机构采取限制甚至禁止的态度。在《失业建议书》中，国际劳工组织要求成员国政府设立公益的职业介绍所，对营利性质的职业介绍所应该令行禁止。到了20 世纪30年代，收费的私营职业介绍所并没有被完全禁止，而且确实起到了公共职业介绍所的有益补充作用。国际劳工组织也开始认识到这一点，对其的态度开始转变。二战之后，为了解决严重的失业问题，1949年劳工组织通过《1949年收费职业介绍所公约》，规定各国政府可以自行选择禁止或允许收费职业介绍所的发展。这个时期，各国政府也开始将就业服务组织作为市场主体，纳入政策与法律的规范之中。由于很多国家奉行自由发展的经济信条，认为“管的最少的政府才是最好的政府”，所以对就业服务组织较之其他经济组织，并没有特别要求。到了90年代，随着职业介绍所的发展，各国开始着手建立针对职业介绍所的政策法规体系建设。国际劳工组织通过《1997年私营就业服务机构公约》，从此之后，国际劳动组织认可了私营就业服务机构的地位，对其认识产生转变。《公约》肯定地指出私营就业服务机构在劳动力市场中的灵活作用；另一方面，重视其提供就业服务的内容；同时增加了对求职者个人隐私及求职资料的保护条款。有学者对就业服务组织究竟是政府举办还是私人举办合适进行了比较。Ferrendo（2003）指出，政府有责任通过干预社会，为民众提供更多的就业和培训机会，这样对难以用于社会资源的弱势群体更加公正。公共就业组织提供的服务，市场失灵等问题，是服务型政府应有之义，Oliver Bruttel（2007）在研究了美国、挪威、澳大利亚三个国家的政府外包服务之后，指出成果激励、法规控制和信息监管，这三种政府管理服务外包的机制都各有优缺点，由私人组织提供公共服务既有优点，又有风险。

4.人力资源服务的监管

人力资源服务的监管制度主要由各国政府进行，大致有五种模式。一是人力资源服务组织只需向商业注册部门注册，向税务局交税，即可开展活动，美国、丹麦和瑞典执行此种管理方式。二是私营人力资源服务机构需要在劳工部门登记注册，按照其规定、接受其监督，在违反法规之时，劳动行政部门通过对人力资源服务机构起诉，撤销该机构的执照，巴西和哥伦比亚实行这样的制度。三是许可制度。就业服务机构在开业前，需要向政府主管部门申请经营有关业务的许可，主管部门许可后才向它颁发执照，定期更换。这是多数国家采取的管理制度，很多国家以法律法规的形式对前置许可进行了全面规定。澳大利亚、英国、瑞士等国家都实行这种制度。四是给予就业服务组织特许机构地位。这种管理方式存在于对职业介绍服务实行政府垄断的国家，政府只将特定的部分业务特许给特定私营就业服务机构。五是特约机构管理方式，政府主管部门委托私营就业机构来行使政府职能，向特定行业或特定地区提供就业服务。

除了政府部门对人力资源服务组织活动的监管，国际组织与人力资源服务组织本身也在研究如何提高整个行业的管理水平。20 世纪80年代，经济合作与发展组织就对很多国家的公共就业服务进行调查，在针对职业介绍活动的调查中，经合组织提出了绩效评估的方法。90年代早期，经合组织又继续深入研究，分批次对日本、挪威、西班牙和英国的公共就业服务绩效做了调查；之后对丹麦、芬兰和意大利进行了研究，澳大利亚、德国和瑞典也曾被作为公共就业服务机构绩效管理的研究对象^[16]。较早对此展开研究的有John Rohrbaugh 的《竞争价值方法：在就业服务中的绩效表现》。David Grubb 也继续深入地对公共就业服务体系的绩效评估研究，他提出，提高就业服务的绩效，核心在于改进就业服务组织的机构设置，将绩效成果设计成提高就业服务的实现路径。另外，国际服务联合会发起了以就业服务的绩效评估为主题的研讨会。在会上，学者们系统分析了不同国家就业服务的绩效测量方法，比照测量结果进行系统探讨，并给予评价。为了将公共服务的成本控制在预算里，各国的公共就业服务普遍向“结果导向”转变，减少注入资源、提高实际效果，以客户满意为目标，这些原来应用在企业中的管理理念，已经通过绩效评估被注入到公共就业服务领域，成为人力资源服务研究的组成部分。