反贫困政策的演进及实践成果：探究中国扶贫的历程和成就。

改革开放前，我国的反贫困以社会救济或社会救助的扶贫方式为主要策略，通过发放救灾救济款和救济物资等对“五保户”和“城镇困难户”进行救助，具体体现为五保供养制度，即为无依无靠的孤老病残者提供保吃、保穿、保医、保住、保葬的基本生存保障。这一时期的反贫困政策具有明显的补偿性和临时救济性，并不强调个人的责任、作用和参与，也未考虑个人的长远发展问题，身陷贫困的个体是反贫困的对象或被动的接受者。[25]改革开放以后，中国改变了之前只运用救济式扶贫的方式，实行以救济式扶贫与开发式扶贫相结合的方式，反贫困工作取得了重大进展。因而，我国真正意义上的反贫困始于改革开放。[26]回顾反贫困政策的发展过程，从1978年至2020年，反贫困政策大致经历了五个阶段：体制改革推动扶贫阶段（1978—1985年）、大规模开发式扶贫阶段（1986—1993年）、“八七”扶贫攻坚阶段（1994—2000年）、巩固温饱成果阶段（2001—2012年）、精准扶贫和脱贫攻坚阶段（2013—2020年）。[27]

1978年，按照我国政府确定的贫困标准进行统计，我国贫困人口为2.5亿人，占农村总人口的30.7%。农业经营体制不合理、农民生产积极性低是导致农民贫困的主要原因。从1978年开始，中国进行了土地经营制度的变革，提倡推行家庭联产承包责任制。这极大地调动了农民的积极性，解放了农业生产力。与此同时，政府下调了农产品的价格，制定了鼓励乡镇发展企业的政策。一系列措施促进了经济的发展，也推动了农业产业结构的升级，为农民增加收入提供了更多的机会。据统计，从1978年到1985年，农民人均纯收入增长了2.6倍，尚未解决温饱的贫困人口从2.5亿人减少到1.25亿人，贫困率下降至14.8%，贫困人口平均每年减少1786万人。[28]

随着改革开放进程的深入，经济发展水平在不同条件的农村地区的差距逐步拉大，尤其是一小部分农村地区，受各种客观条件的限制，经济发展速度较慢。为了有效地解决农村人口的脱贫问题，1984年，《中共中央、国务院关于帮助贫困地区尽快改变面貌的通知》发布，拉开了全国性扶贫行动的序幕。中央政府在全国筛选出几百个贫困县，把中央的扶贫资金主要投向其中的国家级贫困县，剩余的分别由省、县、乡政府分级负责。这一时期，扶贫工作带有明显的区域特征，主要以县为单位开展扶贫工作。1986年召开的第六届全国人民代表大会第四次会议，将扶持中西部的山区、革命老区、少数民族地区和边远地区（“老、少、边、穷”地区）摆脱经济文化落后的情况作为重点议题。同年，国务院成立了贫困地区经济开发领导小组，安排专项扶贫基金和专门的优惠政策，开始有计划、有组织、有规模地开展扶贫工作。我国扶贫开发工作由此改变了救济式扶贫与开发式扶贫相结合的方式，转为开发式的扶贫方式，反贫困工作开始进入新的历史阶段。到1993年，国家重点扶持的贫困县农民人均纯收入从206元增加到483.7元，农村贫困人口由1.25亿人减少到8000万人，贫困人口平均每年减少640万人，年均递减6.2%，贫困发生率从14.8%下降到8.7%。[29]

随着农村改革的深入推进和国家扶贫开发力度的不断加大，中国贫困人口逐年减少，贫困特征也随之发生较大变化，贫困人口分布呈现明显的地缘性特征。这表现在贫困发生率在中西部较高：贫困人口集中分布在土地贫瘠和空气稀薄的西南大石山区，严重缺水的西北黄土高原区，土地落差大、耕地少、交通状况恶劣、水土流失严重的秦巴贫困山区，以及积温严重不足的青藏高寒区等几类地区。自然条件恶劣、基础设施薄弱和社会发展落后是导致这些地区贫困的主要因素。以1994年3月《国家八七扶贫攻坚计划》的公布实施为标志，中国的扶贫开发工作进入了攻坚阶段。《国家八七扶贫攻坚计划》明确提出，集中人力、物力、财力，动员社会各界力量，力争用7年左右的时间，到2000年年底基本解决农村贫困人口的温饱问题。为了集中使用扶贫资金，有效地扶持贫困人口，计划中还制订了国家重点扶持贫困县的标准，确定了592个国家重点扶持贫困县，覆盖了全国72%以上的农村贫困人口。这是中华人民共和国成立后第一个有明确目标、明确对象、明确措施和明确期限的扶贫开发行动纲领。到2000年年底，贫困县农民人均纯收入由1993年的483.7元增加到1321元，农村绝对贫困人口由8000万人下降到3209万人，贫困发生率减少到3.4%，基本解决了贫困人口的温饱问题，国家“八七”扶贫攻坚目标基本实现，尤其是在1997年至1999年这3年中，中国每年有800万贫困人口解决了温饱问题，这是进入20世纪90年代以来中国解决农村贫困人口脱贫问题年度数量的最高水平。[30](www.xing528.com)

2001年10月，国务院颁布了《中国农村扶贫开发纲要（2001—2010年）》，其中提出了我国2001—2010年扶贫开发的总的奋斗目标是：尽快解决极少数贫困人口温饱问题，进一步改善贫困地区的基本生产生活条件，巩固温饱成果，提高贫困人口的生活质量和综合素质，加强贫困乡村的基础设施建设，改善生态环境，逐步改变贫困地区经济、社会、文化的落后状况，为达到小康水平创造条件。按照集中连片的原则，国家把贫困人口集中的中西部少数民族地区、革命老区、边疆地区和特困地区作为扶贫开发的重点，并确定扶贫开发工作重点县，集中财力、物力和人力，实行统筹规划、综合治理。这一阶段，开发式扶贫是我国农村扶贫政策的核心和基础，它包括五个方面的内容：第一，倡导和鼓励自力更生、艰苦奋斗的精神，克服贫困农户中普遍存在的懒惰思想和依赖心理；第二，针对贫困地区基础设施薄弱、抵御自然灾害能力较差的实际情况，国家安排必要的以工代赈资金，鼓励、支持贫困农户同工同劳，开展基础设施建设，改善生产条件；第三，国家安排优惠的扶贫专项贴息贷款，制定相关优惠政策，重点帮助贫困地区、贫困农户发展以市场为导向的种植业、养殖业及相应的加工业项目，促进增产增收；第四，开展农业先进实用技术培训，提高贫困农户的科技文化素质，增强自我发展能力；第五，扶贫开发与水土保持、环境保护、生态建设相结合，实施可持续发展战略，增强贫困地区和贫困农户的发展后劲。2011年12月中共中央、国务院颁布了《中国农村扶贫开发纲要（2011—2020年）》，提出我国扶贫开发已经从以解决温饱为主要任务的阶段转入巩固温饱成果、加快脱贫致富、改善生态环境、提高发展能力、缩小发展差距的新阶段。同时，纲要还提出该阶段扶贫的总体目标。到2020年，稳定实现扶贫对象不愁吃、不愁穿，保障其享有义务教育、基本医疗和住房；确保贫困地区农民人均纯收入增长幅度高于全国平均水平，确保基本公共服务主要领域指标接近全国平均水平，扭转发展差距扩大趋势。2012年末我国农村贫困人口下降至9899万人，农村贫困发生率降至10.2%。[31]

2013年11月，习近平总书记到湖南省湘西土家族苗族自治州考察时首次提出“实事求是、因地制宜、分类指导、精准扶贫”的思想，“精准扶贫”由此而来。“精准扶贫”理念指的是扶贫对象精准、项目安排精准、资金使用精准、措施到户精准、因村派人精准、脱贫成效精准，这标志着党和国家把精准扶贫作为新时期的扶贫战略。2014年5月，国务院扶贫办制定了《建立精准扶贫工作机制实施方案》，提出了对贫困户和贫困村精准识别、精准帮扶、精准管理和精准考核的扶贫方法，标志着我国正式启动精准扶贫战略。2015年6月，习近平总书记在贵州调研期间提出了“扶贫开发贵在精准，重在精准，成败之举在于精准”的指示，使“精准扶贫”成为全国重要的政策行动。2016年11月，国务院颁布实施《“十三五”脱贫攻坚规划》，指出脱贫攻坚必须遵循“坚持统筹推进改革创新”的原则。2017年9月，中共中央办公厅和国务院办公厅印发《关于支持深度贫困地区脱贫攻坚的实施意见》。10月，中国共产党第十九次全国代表大会（以下简称“十九大”）胜利召开，习近平总书记在十九大报告中指出：“确保到2020年我国现行标准下农村贫困人口实现脱贫，贫困县全部摘帽，解决区域性整体贫困，做到脱真贫、真脱贫。”2018年6月，中共中央和国务院出台了《中共中央 国务院关于打赢脱贫攻坚战三年行动的指导意见》，在肯定过去5年我国脱贫工作成效的同时，提出未来3年还有3000万左右农村贫困人口需要脱贫，尤其是“三区三州”深度贫困的地区，应集中力量攻克贫困的难中之难、坚中之坚，确保坚决打赢脱贫攻坚战，实现全面建成小康社会的奋斗目标。2020年3月，习近平总书记出席决战决胜脱贫攻坚座谈会并发表重要讲话，他指出党的十八大以来，在党中央坚强领导下，在全党全国全社会共同努力下，我国脱贫攻坚取得决定性成就，脱贫攻坚目标任务接近完成，贫困人口从2012年年底的9899万人减到2019年年底的551万人，贫困发生率由10.2%降至0.6%，区域性整体贫困基本得到解决。[32]

从1978年到2020年，中国的反贫困政策经历了五个阶段，每一个阶段都取得了显著的成效，贫困人口大幅度下降，贫困发生率持续降低。中国的反贫困政策和实践不仅为世界反贫困做出了巨大贡献，也为其他发展中国家的反贫困事业提供了宝贵的经验。