国际贸易规则是一个很古老的话题,但也随着技术、产业组织的变化在不断演化。最早在国家之间或者不同关境区之间的贸易比较简单,一般情况下是两国具有比较优势的最终产品之间的贸易,贸易规模很小,国家之间也没有明确的贸易规则,企业之间的交易规则一般采用国际贸易惯例,这种惯例是长期的国际贸易实践中自发形成的,由商业组织自发编纂而成,这样可以降低国际贸易间交易的成本。
随着世界范围内的工业化进程加快,国际货物之间的交易不再是小规模的、零星的。规模化生产的产品需要寻求更大的市场,并通过国际市场获得并保持竞争优势,这样,国际贸易惯例的制度安排远远满足不了飞速发展国际贸易的制度需求,各国政府之间寻求建立国际贸易规则,但由于各国的发展存在着不平衡,国际贸易双方永远存在着一方要制订贸易自由化的国际贸易规则,另一方要寻求贸易保护,而国家之间比较优势的存在,使落后一方也有比较优势,甚至是绝对比较优势的情形,这样国家之间贸易规则的达成就存在着可能。同时,即使是一个国家内部,也存在着贸易自由化和贸易保护的两种不同利益集团势力。
例如,工业革命使英国纺织业在世界市场具有强大的竞争力,1973年巴黎和约签署以后,英美两国恢复正常贸易,1784—1786年,美国从英国进口货物总值超过759万英镑,而同期向英国出口货物总值不足249万英镑。1789年,“联邦党人”开始推动建立相对集权的强势联邦政府,作为财政部长的亚历山大·汉密尔顿的《制造业报告》,主张通过贸易保护实现美国工业化道路[1]。这种贸易保护主义政策与工业化发展战略结合使美国到20世纪20年代以后已经赶上英国。相反,第一次世界大战以后英国在国际市场受到美国等后起国家的冲击,就逐渐放弃自由贸易政策,并在1932年确立了帝国特惠制,即英国和英联邦其他成员国间在贸易上相互优惠的制度,而对英联邦以外的其他成员则实行高进口关税。国际经济学家将20世纪30年代英国等国采取的贸易保护政策称为“以邻为壑”政策[2]。这种贸易制度安排自然受到美国等国家的反对,主要原因是美国和德国等国家已经实现了赶超英国,工业品具有明显的竞争优势,而帝国特惠制存在着明显的贸易歧视。与帝国特惠制不同,1934年,美国国会通过了以贸易自由化为核心内容的《互惠贸易法案》,并且在1934—1945年,美国与其他国家共达成了32项双边互惠贸易协定,这种贸易协定不仅为美国开拓了国际市场,而且逐步形成了贸易自由化的制度安排。
美国通过双边互惠贸易协定不仅扩大了国际市场和比较竞争优势,而且获得了制订国际贸易规则的经验。
第二次世界大战以后,美国成为世界唯一的经济、军事和贸易强国,美国就决心利用二战结束后形成新的世界政治经济格局来确立自己的政治经济地位。美国许多学者也认为,双边互惠贸易协定的条款如果纳入某个多边贸易体系,可以大大降低谈判的交易成本,进一步扩大美国的比较竞争优势。美国启动了多边贸易制度的谈判进程和组织构架,最终放弃了可能对美国不利的国际贸易组织(ITO),在1948年形成了非国际组织类型的关税与贸易总协定(GATT)[3]。因此在20世纪40年代,“GATT的形成主要来自美国的力量”[4]。“关贸总协定一向引以为骄傲的传统是,使用真实的法律权利和义务,同时辅之以通过磋商和谈判,务实地允许例外。”[5]
GATT生效以来,一共进行了八个回合的谈判,前六轮主要涉及关税减让,20世纪70年代以来,随着日本、韩国等国家的兴起,美国在货物贸易领域的竞争力明显下降,所以试图从非关税壁垒角度约束成员方的贸易行为。从第七轮东京回合开始,除了推动关税减让外,有关谈判开始涉及非关税壁垒制度安排,全球范围内的第一次标准对国际贸易规则产生影响的是关税贸易总协定1980年东京回合签署的贸易技术壁垒协定(TBT),第一次在多边贸易框架下确定“标准”的定义以及相应的贸易规则,贸易技术壁垒协定在1991年重新修订基础上于1994年生效。贸易技术壁垒协定在农产品和工业品领域(卫生与植物卫生措施除外)规范各成员实施技术性贸易法规与措施的行为,指导成员制订、采用和实施合理的技术性贸易措施,鼓励采用国际标准和合格评定程序,保证包括包装、标记和标签在内的各项技术法规、标准和是否符合技术法规和标准的评定程序不会对国际贸易造成不必要的障碍,减少和消除贸易中的技术性贸易壁垒。大量文献表明,减少和消除贸易中的技术性贸易壁垒可以增加贸易。这样,国家之间国际贸易的竞争演变为标准的竞争,从标准治理模式看,标准治理的实质是通过一系列规则、作用机制及关系的正式和非正式的集合体,用于规范地管制国际事务中的政府或非政府机构的标准化实践。治理是上下互动的过程,以标准作为全球治理的技术,带动了多元多层级治理主体之间的合作和互动。标准的创设不再被国家或政府权威所垄断,非国家行为者的参与,使标准治理成为一个集合的过程,其突出表现在多层级的标准(或规则)及其制定主体之间的互动模式[6]。多元多层级治理主体之间的合作和互动,弥补了不同标准创设的主体标准形成过程中的不足,实现资源在国际标准竞争中的最佳配置[7]。
到了第八轮乌拉圭回合谈判时期,随着跨国公司深度进入除了发达国家以外的许多发展中国家,国际投资不仅仅涉及制造业,而且包括服务业。这样,与前七轮相比较,多边贸易谈判的内容更加丰富多彩,涉及范围更广,包括服务、知识产权、争端解决等15个议题(见表1-1)。这八轮谈判最终将所有货物贸易纳入多边贸易体制框架(包括原来一直游离于GATT框架外的纺织品和农产品也被纳入),形成了多边贸易体制下的服务贸易总协定(GATS),实现了世界范围的贸易自由化从广度到深度的发展,并形成了与贸易有关的知识产权协定(TRIPs)。
表1-1 多边贸易谈判基本情况(1947—1993年)
续表
资料来源：张彦宁,佟志广.关贸总协定实用业务全书.企业管理出版社,1993：4-5.石广生.中国加入世界贸易组织知识读本(一).人民出版社,2001：4-14.成员方数据由作者整理.
乌拉圭回合谈判的另一重要成果是世界贸易组织(WTO)的成立。WTO是GATT的一个有效延续：一方面,WTO继承和加强了GATT的组织特征(即它的规则、争端解决机制和协商一致原则),并将GATT未成文的决策机制具体化和显性化;另一方面,WTO又是一个全新的国际贸易组织,为成员方之间的贸易关系行为提供一个共同的制度框架,约束和强化了成员方的行为,这种多边贸易体系的制度安排为进一步实现贸易自由化提供了制度基础[8]。
1948—1993年,尽管GATT(1947年)第25条规定,各成员方之间可以签署贸易自由化程度更高的双边、区域和诸边自贸区协定,但是,这期间区域贸易协定(FTA)的数量相对较少,而且这些协定内容也基本是在WTO框架内的自由化(WTO多边贸易协定的主要内容见表1-2)。WTO成立以来,发起了新一轮贸易自由化谈判,至今为止,除了2017年达成贸易便利化协定外,没有形成任何一揽子协议。相反,无论是美国,还是欧盟,从1993年开始均加速了双边、区域和诸边贸易协定的进程。
表1-2 WTO多边贸易体制下的贸易协议
资料来源：根据WTO相关材料整理.WTO成立以来,WTO多边框架下只达成了贸易便利化协定.
为什么1993年前世界各国关注多边贸易谈判,并从贸易自由化中获益,但世界贸易组织成立后主要成员方反而将精力放在双边、区域和诸边贸易协定,特别是2013年欧美之间启动服务贸易协定(TISA)、跨大西洋贸易与投资伙伴协议(TTIP)谈判和跨太平洋伙伴关系协定(TTP)谈判?首先,WTO成员方内部从20世纪90年代至今进入经济全球化的程度存在着明显差异,有些成员深度融入全球价值链体系,有些成员只是浅度进入全球价值链体系,有些成员没有进入新一轮全球价值链。这样,必然会出现WTO各成员方在贸易自由化方面的诉求上存在差异,以致影响多边谈判进程的情况,这是WTO成立以来没有达成一揽子协定的重要原因。其次,WTO服务贸易总协定被认为是一签署就是过时的协定,因为这个协定没有反映信息和通信技术对服务贸易协定的需求。信息与通信技术的发展使许多原来不可贸易的服务变成可贸易的,而且服务提供方式出现了重大变化,社交网站、搜索引擎和网上购物等新型商业模式为货物和服务提供了数字服务平台,这种商业模式是跨服务行业的经营,而现有WTO服务贸易规则采用分行业的正面出价模式,这种规则产生效率和监管两个方面的问题。从效率角度看,新服务商业模式下多行业开放诉求要求在所有技术可行条件下服务贸易的开放,并且具有可预见性,这样,美式自贸区协定在服务贸易领域的负面列表方式更加适合新服务商业模式。因为WTO《服务贸易总协定》服务部门分类GNS/W/120涉及大类、中类和小类,这种分类没有足够的细分,因而难以归类,例如云计算,是归类专业服务中的计算机及相关服务中的数据库服务、数据处理服务,还是通信服务中的在线消息和(或)数据处理(包括传输处理)?不同的分类,法律上的适应性就不同。而负面列表方式就十分明确地反映了那些不开放的领域。从监管角度看,新型服务业商业模式通过跨境交付方式进入国际服务市场,不需要通过设立公司的方式,这样对一国服务业监管提出了更高的要求,涉及服务质量、知识产权、消费者权益保护、国家信息安全和个人隐私保护等,这些都要求以一国国内监管体系的完善为前提,而欧美发达国家从20世纪60年代就着手信息服务方面的监管制度和监管体系建设,并试图将国内规则引入国际贸易规则。许多发展中国家和转型经济国家国内立法工作尚处于开始阶段,监管能力薄弱,其很难与美国等发达经济体达成高标准贸易规则协定。最后,经济全球化使国际贸易规则从边境内的约束转化为边境间的约束。这主要体现在双边投资协定中,以美国的双边投资协定范本最为典型。自从1982年首部BIT范本问世以来,美国政府已经多次对BIT范本进行了修改,但是范本从一开始就包含了四大基本条款：(1)最低待遇标准条款,确定外资在东道国享有的公平公正待遇和国民待遇、最惠国待遇等;(2)征收补偿条款,对东道国征收外资的行为设定若干条件,并要求提供及时、充分和有效的补偿;(3)资金自由转移条款,保证与投资有关的资金自由和没有延迟地汇进或汇出东道国;(4)争端解决条款,保证外国投资者可以将其与东道国的投资争端诉诸中立的国际仲裁机构。此外,美国BIT范本常见的条款还有禁止业绩要求条款、高管和董事会条款、透明度条款等[9]。从1982年的BIT范本到2012年的BIT范本,美国BIT规则的重心发生了重大变化,过去是将投资保护和促进作为首要目的,现在越来越强调投资自由化的重要作用。美国2012年的BIT范本不仅包含一般投资协定都有的国民待遇、最惠国待遇、征收、转移等实体规则以及争端解决等程序规则,而且在透明度、环境保护、劳工标准、国有企业等方面增加了新的规定[10],而美国BIT范本的演化也说明了对一国国内规则的约束同时,将核心条款放进双边、区域和诸边自贸区协定中。
正是各国之间在贸易投资自由化推进中存在着的巨大差异以及许多发展中国家本身治理能力和国内监管制度的薄弱,使国际贸易规则的推动力从多边转向双边、区域和诸边。进入21世纪以来,出现了大量的自由贸易协定。
相对WTO框架下的条款义务而言,国际贸易新规则沿着“WTO+”条款和“WTO-X”条款方向发展,前者是基于WTO框架下条款义务承诺的深入和拓展,后者则在条款内容上完全超越了WTO框架,这意味着协定方需要在一些全新的领域做出承诺,并且后者还涉及了国内规制或者国内监管制度改变的问题[11]。
第一,国际高标准投资贸易规则体系的参照体系是WTO贸易投资规则,相对WTO贸易规则中的标准而言,不仅体现为比WTO条款更加自由化的条款,而且出现了WTO中没有的条款。第二,欧美国家主导了国际高标准投资贸易规则体系,其他国家采用了跟随策略,但欧美国家的高标准投资贸易规则体系构建的侧重点是不同的,这与这两个经济体的历史演变、发展格局有关。第三,投资规则体系中的高标准由美国主导,体现为美国双边投资协定范本(2012),这是由于美国将美国双边投资协定中的条款纳入特惠贸易协定,例如韩美自贸区协定中已经含有投资规则,而不是分开单独体现。第四,欧美国家在高标准投资贸易规则体系中存在着比较大的分歧,集中体现在服务贸易协定谈判(TISA)和跨大西洋贸易与投资伙伴协议(TTIP)中,有关协议至今没有达成。第五,21世纪的贸易规则说到底是数字贸易规则[12],这主要是经济全球化带来的商业模式的变化以及大数据技术对全球价值链产生的影响所造成的。
为什么说21世纪国际贸易规则说到底是数字贸易规则呢?
第一,互联网的广泛运用使企业商业模式正在发生根本性的变化,从以企业和政府(政府采购)为制订国际贸易规则的出发点到以个人和企业数据为基础的国际贸易新规则取向发展,B2B、B2G、B2C和C2C等已经成为商业发展的新趋势。原来的国际贸易,无论是货物贸易,还是服务贸易,都是以企业对企业的实体商业模式为主,国际贸易的主体是企业,贸易方式是企业内贸易和企业间贸易,因而国际贸易规则围绕提高贸易自由化和便利化展开,谈判双方主体是成员方所在国的政府,而贸易自由化和便利化的利益诉求是企业,双方在贸易保护和贸易自由化之间寻求平衡。然而,互联网出现后,交易主体从线下的实体交易转入线上交易,B2B和B2C,甚至B2G、C2C等商业模式成为跨境贸易中的重要内容,特别重要的是B2C和C2C的发展。这样,依托互联网从事各种跨境贸易成为可能,而这些需要以个人信息的跨境传输和个人数据的跨境传输为基础。在B2B、B2C主要的商业模式中,B2C已经成为增长最迅速的商业模式,这主要是由于互联网个人用户的快速增长。
因此,“跨境贸易特点的转型也源自货物和服务的全球价值链,由于大量数字通过公共网络和私人网络跨境流动而成为可能。跨境数字流对于全球价值链既是必需的,也是其扩张的副产品。这反过来促成了贸易体制与更多经济和规则政策领域(尤其是隐私和安全)交接点的增加”[13]。
世界已经成为互联网的世界,并且不断向移动互联网转变,每天有大量的数据产生。麦肯锡公司从数据流动的角度分析数据流量的快速变化,得到如下结论：跨境贸易领域的不断扩大,使数据流迅速增加,从2005—2014年数据流增长了45倍,大大超过贸易流和资金流,在数据流动的区域分布中,第一层级(流量最大的层级)是欧盟与美国之间,超过20000Gbps,第二层级是亚洲与北美、拉美与北美、欧盟与中东,在5000～20000Gbps,第三层级是亚洲与欧盟、非洲与欧盟、大洋洲与北美,在1000～5000Gbps,第四层级是中东与北美、大洋洲与亚洲、中东与亚洲、欧盟与拉美,在500～1000 Gbps,第五层级是其他区域之间。从上面的数据流向可以知道,全球数据流量最大的是北美,第二位的是欧盟,第三位的是亚洲(见图1-1)。
图1-1 不同区域之间的数据流动(www.xing528.com)
资料来源：Mckinsey,Company.Digital Globalization：The New Era of Global Flows,2016：31.http：//www．mckinsey.com/business-functions/digital-mckinsey/our-insights/digital-globalizationthe-new-era-of-global-flows
图1-2是主要国家的流量总值和关联指数排名,新加坡无论是从流量总值还是关联排名看均名列世界第一,我国的流量总值达到64800亿美元,流量强度(流量占GDP的比重)为63%。
数据流量的处理和流动越来越倾向于采用云计算方式,2015年,全球以基础设施即服务(IaaS)、平台即服务(PaaS)和软件即服务(SaaS)为代表的典型云服务,市场规模达到522.4亿美元,增速20.6%,预计2020年将达到1435.3亿美元,年复合增长率达22%[14]。
图1-2 主要国家的流量总值和关联指数排名
注：深灰表示新兴经济体国家,浅灰表示发达国家,圆圈大小代表2014年以美元计价的流量,横轴表示流量总值,纵轴表示关联指数排名。
资料来源：Mckinsey,Company.Digital Globalization：The New era of Global flows,2016：13.http：//www．mckinsey.com/business-functions/digital-mckinsey/our-insights/digital-globalizationthe-new-era-of-global-flows
在跨境信息流动和跨境数据流动中,一个重要的因素是全球互联网用户的快速增长。到2017年3月,在全球75亿人口中,使用互联网的用户达到37.4亿,互联网渗透率达到49.7%,从2000—2017年,其增长率达到936%,不仅欧洲、北美的互联网渗透率很高,而且非洲、中东地区互联网用户的增长率也非常高,2000—2017年非洲的增长率达到7722%,中东达到4221%(见表1-4)。这样,就对跨境贸易产生三个方面的影响。一是替代传统贸易,如在货物贸易领域,原来的纸质图书、唱片等货物贸易被电子图书、电子音乐等跨境交付替代。许多传统手工服务(不可贸易)被在线服务替代,如购买保险、电子支付等。二是形成新的跨境贸易,如专门出现了数据服务提供商,又如出现了搜索引擎、社交网络平台和云计算业务等,这些数据服务提供商专门从事客户的数据处理服务。三是参与跨境贸易,如在货物贸易领域,货物通过网上订阅方式实现,使中小企业参与国际贸易成为可能;在服务领域,网上订机票和宾馆等服务提高旅游服务效率。
表1-3 世界互联网用户数及占比
资料来源：http：//www．internetworldstats.com/stats.htm
第二,形成了为B2C商业模式提供服务的数据技术支持、搜索与信息,自动化与协调,规模经济与平台(见图1-3)。搜索和信息可以降低跨境贸易的信息搜索成本,自动化和协调是通过人工智能和算法技术等为企业和个人提供服务,人工智能被称为是人和计算机新劳动分工的结果,数字技术中计算机可以进行原来大部分白领做的知识性工作,这种知识性工作需要按照一定的规则进行计算,计算程序可以涵盖最普通和最重要的任务,并形成数据产品,成为企业决策者的决策依据。同时,谷歌等公司的算法技术改变了原来意义上的数据库和数据概念,这种改变不仅影响某个局限领域,而且影响整个人类的经济和社会生活,包括商业领域,也包括政务领域。规模经济与平台不是原来意义上的封闭式运行环境,而是建立在规模经济基础上的平台,数字技术创新了信息搜索和信息交流平台,搜索引擎、货物订购平台、社交网络是三大最主要的技术创新数字服务平台。
图1-3 互联网通过三种重要机制推动发展
资料来源：世界银行集团.2016年世界发展报告——数字红利概述,2016：9.http：//www-wds.worldbank.org/external/default/WDSContentServer/WDSP/IB/2016/01/13/090224b08405b9fc/1_0/Ren dered/PDF/World0developm0l0dividends0overview.pdf
因而,数字技术打破了行业界限、国别界限,具有广泛的包容性,世界银行使用了数字化指数这个指标,并将数字化指数分为商业数字化指数、政务数字化指数和人员数字化指数三个方面的指数。主要国家数字化指数见表1-4。
表1-4 主要国家数字化指数(2016年)
续表
注：商业数字化指数是指由企业网站数量的占比、安全服务器的数量、下载速度、一国的3G网络覆盖率这四个标准化指标的简单平均数定义。政务数字化指数是由一国核心的行政体制、在线公众服务、数字识别三个分指标的简单平均数定义的。人员数字化指数是由家庭的移动电话接入量和互联网接入量的简单平均定义。
资料来源：世界银行集团.2016年世界发展报告——数字红利概述,2016：254,260,273.http：//wwwwds.worldbank.org/external/default/WDSContentServer/WDSP/IB/2016/01/13/090224b08405b9fc/1_0/Rendered/PDF/World0developm0l0dividends0overview.pdf
第三,与B2C有关的国内监管措施逐步形成和完善。数字技术为商业提供机会和效率,但也会带来许多监管问题,主要表现为信息安全问题,个人隐私保护问题等。需要建立相关的监管措施,才能维护市场秩序[15]。欧美等经济体早在20世纪60年代即开始个人隐私保护等方面的国内立法工作,到90年代更加快建立了完善的国家网络安全、个人数据保护等方面的国内规则,并逐步推进到双边、区域贸易协定中。
总之,从整体上看,互联网对跨境贸易的影响不是局限在某个领域,而是涉及货物、服务、知识产权等传统的贸易协议领域,还将会涉及与跨境信息传输和跨境数据传输相关的新议题。这些议题需要对传统的贸易协议进行深化,即涉及“WTO+”领域,更要形成新议题,即个人数据保护、源代码,数据当地成分要求和国家安全例外等“WTO-X”领域。
在以跨境信息传输和跨境数字传输为基本要素的国际贸易逐步成为世界贸易主流的时候,原有的国际贸易规则体系就需要重新构建,这样需要解决以下问题。
第一,在多边贸易规则层面上,数字经济下多边贸易规则体系是在原有构架体系上进一步深化,还是建立新的多边贸易规则体系。新数字议题(主要是B2B和B2C下的数字贸易规则,而不仅仅是传统服务贸易下的跨境交付)长期脱离多边贸易体系可能造成的影响是什么。推动多边贸易规则下的新数字议题的突破口是什么。
第二,双边、区域和诸边贸易协定方面,美式自贸区协定强调数字贸易自由化,而欧式自贸区协定强调数据保护,在美式和欧式自贸区协定数字贸易规则存在很大差异的情况下,TISA和TTIP如何形成数字贸易自由化和数据保护之间的平衡,同时为多边贸易谈判提供规则制定的经验。
第三,无论是双边、区域、诸边还是多边贸易协定中,数字贸易规则的核心要素是基于互联网条件下的跨境信息流动和跨境数据流动,这些要素会涉及跨境信息和数字传输中的国家安全问题、个人数据保护问题、数据本地化规则(数字留存、计算设备位置等)以及源代码的保护等问题,如何进行平衡以及采取相应的例外措施显得尤为重要。
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