镇区创新社会保障制度，深化农村金融改革

在过去的30多年中，中国经济能实现持续的高速增长，主要是得益于中国从1978年起实行改革开放，不断推进从传统的计划经济体制向市场经济体制转型，不断完善初步建立的社会主义市场经济体制的结果。目前，从总体上看，我国推进乡村-城镇转型，实现城乡一体化发展还存在着诸多的不合理的体制性约束，乡村-城镇转型进程中，生产关系不适应生产力发展的现象还十分突出，因此，必须进一步深化乡村市场经济体制改革，按照统筹城乡发展的基本要求，实现乡村经济体制的创新与发展。

其一，土地流转制度创新。推行农村土地承包制度改革，明确农民的土地承包权权能。在坚持农村土地集体所有制的前提下，赋予农民对承包经营的土地更多的权益，如抵押、转让、租赁、入股等，让农民作为承包权人享有的土地使用权得到充分的发挥，利用土地承包权权能优化土地资源配置。一是通过建立合乎法律规范的土地承包权交易市场，规范土地流转中介服务，建立土地流转制度，对土地进行分等定级，评估承包经营权资产权益价格，允许农民在自愿的基础上进行土地承包权买卖，搞活土地经营权，提高土地资源的配置效率，推动农业集约化经营的发展。二是加强土地流转的规范化管理。各级农业、土地行政管理部门要切实加强农用地管理，及时了解、掌握土地流转动态，指导、规范土地流转；要充分尊重农民意愿，维护农民合法权益；要规范土地流转手续，签订土地流转合同，及时办理合同的变更、解除、续签和签证；要切实加强土地流转档案和资料的管理，妥善调节处理土地使用权流转纠纷。

其二，农村社会保障制度创新。根据小城镇经济发展水平和居民的承载能力，吸取国外和国内社会保障改革的经验，与乡村-城镇转型和农业现代化相配套，针对不同特点，采取不同的标准和形式，逐步建立起符合社会保障自身规律的社会保障体系。小城镇的社会保障水平要适应小城镇的生产力发展水平，从实际出发，保障居民的基本生活，使权利和义务相统一，从实际出发，保障居民的基本生活水平，使权利和义务相统一，鼓励社会、企业、机构、家庭和个人多方共办，在建立小城镇社会保障制度时，应该突出重点，逐步建立。建立健全社会保障制度，核心是制度建设。在建设过程中，要基本建立养老、医疗保险为主体，并参与社会福利、社会救济和优抚安置事业有机结合的社会保障体系，逐步形成覆盖范围广、资金渠道多、社会化程度高、待遇合理适当、管理体制统一的小城镇社会保险事业机构。在保障水平上，必须低起点、低标准，以保障老年人口、贫困人口为目标，并随着经济和社会发展水平的提高而提高。在制度建设上则要有超前意识，既要便于以后与城镇社会保障制度接轨，又要发挥自身的优势。镇区要建立符合社会主义市场经济体制要求的新型社会保障制度和统一的社会保障机构，镇区成立社会服务中心。探索成立小城镇社会保障委员会，在完善镇财政条件下，有条件的镇在年预算财政中安排一定比例的社会保障基金，并逐步建立镇区社会保险网络。

其三，农村金融扶持制度创新。实行农村金融政策倾斜，完善农村信贷资源配置制度。进一步深化农村金融改革，既要着眼当前，在宏观调控中加大对农村金融的供给力度，又要立足长远，加快建立有利于农业、农村发展的农村金融体制和机制。一是放宽金融市场准入条件，发展民营银行，加快建立农村中小型金融机构的步伐。就日益增长的农村金融需求来看，仅仅依靠信用社显然难以独立支撑。从提高金融市场资源配置效率的要求出发，积极引入竞争机制，稳妥地发展民营银行，打破金融业的垄断格局，应该成为农村金融改革的方向。重点发展适合农村特点的农民合作金融组织。突破自然村的限制，允许跨村联合组建新型金融组织，扩大资金来源和规模。在财政、用地等方面加大对农村新型金融组织的扶持力度，实行税收减免、降低工商登记费用等政策，帮助他们解决开办困难、运转费用高等问题。二是制定专门的农村金融扶持政策。对农村信用社、村镇银行和农村资金互助合作社等农村金融机构实行有差别的存款准备金政策。对发放农业贷款的金融机构或农业贷款借款人给予财政补贴。中央银行对于从事涉农业务的金融机构和组织，在贴现率方面，给予利率、期限等优惠，以增强其资金融通能力。逐步建立涉农风险保障基金，按贷款的一定比例给予风险保障金，分担金融机构涉农贷款风险。为农村基础设施建设提供低利率、长期限的专项贷款，加快农村基础设施建设，推动现代农业发展。三是加强商业性金融机构与农村信用社、新型支农金融组织的合作，由于商业性金融机构直接从事农村业务成本较高，可以将其规定比例的支农资金委托给农村信用社或新型农村金融组织运作，既促进了商业性金融机构支农作用的发挥，又增强了农村信用社和新型农村金融组织的资金实力。^[17](www.xing528.com)

其四，城乡户籍制度创新。乡村-城镇转型是越来越多的农民变为市民的过程，农民要变成市民，首先要有向城镇流动和迁移的权利，否则城镇化就是“空话”，只能造成隐性城市化。当前的户籍制度严重影响着农民向城镇的永久性迁移。虽然户籍制度现在已经做了许多调整，在许多地区都有一定的变革，如“蓝印户口”“城市绿卡”“居住证”等制度，对农民进城的限制已逐步淡化，但仍然没有做出根本性的改革，还在严重地妨碍着乡村-城镇转型的推进，也是“民工潮”一直存在的根本原因之一。由于受户籍制度的限制，成千上万已经在城镇务工经商和居住了几年甚至几十年，为城镇经济发展和人民生活水平改善做出过巨大贡献，而且不少是全家都流动到城镇的农民工，不能取得城镇户口，不能转变为市民，不能享受市民拥有的就业、居住、社保以及子女上学等权利，人为地阻碍了城镇化水平的提高（简新华，2010）。因此，推进乡村-城镇转型必须全面创新现行户籍制度。根据我国当前的国情，可以先放开小城镇的户籍管理，再逐步放开大城市的户籍限制，逐步剥离户籍附加的福利分配，减少户籍对城乡居民流动的限制，实现居民在城乡之间的自由流动。

其五，创新工业反哺农业和城市带动乡村的制度激励。之所以实施工业反哺农业，是因为农业与生俱来就是一个弱质产业。根据恩格尔定律，经济越发达，农产品消费比重反而越低，在充分竞争的市场条件下，农业生产很难取得平均利润。因此，经济发展达到一定水平后，必须实施其他产业“反哺”农业。从西方发达的工业化国家的工农业关系演变历程来看，在工业化初始阶段，农业支持工业、为工业提供积累是带有普遍性的发展趋向；但是在工业化水平和城市化水平达到一定程度之后，推行城市支持农村、工业反哺农业，实现城市与农村、工业与农业协调发展，也是带有普遍性的发展趋向。两个趋向体现了社会发展的一般规律。我国自2005年提出并实施“工业反哺农业、城市代工农村”以来，对农村、农业和农民的发展起到了极大的推动作用，但是要实现城乡一体化发展，还需要进一步创新工业反哺农业和城市带动乡村的制度激励。实施工业反哺农业、城市带动农村是对过去以牺牲农业优先发展工业和城市战略的否定，其关键是“使制度正确”。按照诺斯对制度激励的解释，创新工业反哺农业和城市带动乡村的制度激励就是在城市与农村之间、工业和农业之间、确定“游戏规则”，“设计促使人们互动的强制性规定”。通过“使制度正确”的激励结构来调整思路，降低农业或农村发展中的交易成本，形成工农合作、城乡互促的激励和治理机制。为此，需要用新的制度激励扭转以往城市偏向的生产要素配置方式，打破城乡市场的分割壁垒，实现城乡统筹发展。首先，加强农村基础设施建设，逐步形成城乡一体化的信息网络和交通运输网络，通过周边城市的辐射和产业转移带动农村工业化的发展。其次，引导先进的生产要素向农村流动。政府要通过各种优惠政策来引导城市企业特别是长三角、珠三角等沿海发达地区的企业投资于农村、农业，通过税费减免等优惠政策，吸引沿海大型企业将先进的技术、设备向乡镇企业转移，吸引城市的优秀人才到乡村投资、创业，加快乡村地区的现代产业体系建设，优化乡村产业结构，提升产品的市场竞争能力，为农业剩余劳动力就地转移提供更多渠道。