日本乡村-城镇转型的策略与措施

为解决城乡失衡的问题，日本政府在制定的“第二次国土综合规划”中提出，要持久地保护自然，有计划地疏解城市人口，加快开发落后地区，尤其注重对农村经济的开发。1977年“第三次全国综合开发计划”改变了过去生产第一的做法，提出福利先行的新战略。日本开始注重农村经济的深度开发，着力建设小城镇，逐步把中小城镇的生活水平提高到与大城市相当的水平，缩小了城乡差距。在1987年制订的“第四次全国综合开发计划”中提出建设一体化的生活地区，鼓励加大交通、信息、通信基础设施，开展城乡交流，改善生产、生活环境，形成了相辅相成的城乡互动机制，使城乡空间融合达到了一个新的水平。据统计，在1995年日本东京农村居民的收入中非农收入占到了92.3%（全日本为74.7%），农户人均可支配收入已经超过了城镇职工，农村与城市消费支出比率已经大于1，农村恩格尔系数与城市恩格尔系数之比已经低于1。另外，在家庭耐用消费品和居住条件、环境、住宅质量等方面，农户的平均水平已经接近或超过了城镇职工的平均水平，^[11]从而实现了乡村居民在生产、生活方式上的城镇化转型。

总的来看，日本推进乡村-城镇转型的过程是以村镇建设为依托、分阶段逐步进行的。各地区根据实际情况推行村镇示范工程，确定村镇综合开发规划，主要采取了以下措施：

其一，增加对农村和农业的资金投入。

为改变农村落后的局面，协调工农业之间的发展，日本政府在农业和农村发展中，不断加大对农业和农村基本建设的资金投入。20世纪50年代，日本政府对农业的投资已经占国民经济投资的20%左右，以后对农业的投资呈持续增长的趋势，1999年增至10910亿日元。目前日本政府对农业的投资已超过国民经济投资的40%。日本政府对农村投资的方式及渠道较多：中央政府的投资分为直接投资和补助金与奖励金的形式；地方政府除财政拨款外，还可以发行地方债券，用于公共基础设施的建设、土地改良、农地开发、治山造林、修路和架桥等。此外，60%以上的预算是通过各种补助金和奖励金的形式发放给农民的。在日本，补助金和奖励金的名目繁多，农民、农业组织和农协只要按照国家规定的标准进行生产，就可以享受国家的资金补助。^[12]

此外，日本政府在农村的基础设施建设上也进行了大量的投资，使得农村的社会资本的配套水平不断提高。从总体上讲，农村的设施投资水平比城市要高。但由于农村比城市居住面积大，将平均每人的配套水平单纯加以比较，农村也许不如城市，但如果以平均居住面积的投资水平加以比较，农村会超过城市。随着日本农村交通、医疗、饮水、废物处理以及卫生设施建设的迅速发展。到1975年，97%以上的农村居民点（即聚落）有各种现代化道路与城市相通，98%的居民点通有公共汽车和火车，62%的农村居民点饮用水源靠自来水。此外，医疗设施和粪便处理设施也已较为普及。如今的日本农村，农协、小学、医院、老人福利院、图书馆一应俱全，从一个农村到公共机关的距离上看，离政府机构、农协、小学、医疗设施、老人福利院、图书馆等两公里以内的村落增多了。农民生活环境与城市已没有很大的差距。^[13]

其二，制定有利于提高农民收入的价格政策。

在农村发展中，日本政府始终重视不断提高农民的收入，对农产品实行价格补贴政策，70%以上的农产品的价格受政府的价格政策支持，是政府保护农民收入的主要措施。农产品价格政策的运用可追溯到20世纪30年代，当时实行价格政策是为了对付严重的农业危机。1961年，日本政府出台了《农业基本法》，并把加速实现农业的现代化、提高农民的生活水平、缩小城乡居民之间的收入差距，列为《农业基本法》的核心内容，而提高农产品价格就是其中一项主要的措施。1961年后，日本对农产品的价格计算采取了新的方法，如对稻米价格的计算，实行了生产费补偿和平衡工农收入的计算方法。这种新方法，除了以水稻生产的实际开支的生活费做基础外，还有一个重要的特点，就是计算生产费用和农民家庭的劳动，是按城市公认的工资计算的。当时城市公认的工资比农村高，以此计算的稻米价格不仅可以补偿生产的实际消耗，而且可以让农民有一个与城市工人大体一样的报酬，这可以说是一种比较理性的价格了。1961年后，政府相继实行了“支持价格制度”“价格稳定工程”等保障农产品价格的政策，从而保证了农民收入的不断提高。

表6-2　不同阶段农产品价格的变化

（1961—1965年以前的数据来源于《日本农业100年》，第180页；1965—1977年的数据来源于《农林生产统计》，第62页。转引自冈部守《日本农业概论》，中国农业出版社，2004年版。）

在提高农产品价格的同时，日本政府还注意农民所需的生产资料价格的增长，力求工业产品价格的增长低于农产品价格的增长，不断缩小工农产品价格的剪刀差。农产品和农用工业品的价格政策，实际上是日本政府间接向农业提供财政支持，农业和农民从价格政策中得到了好处。30多年来，农民的收入不断提高，甚至农民的生活水平比城市工人的生活水平提高要快。从1965年到1977年，城市生活消费水平指数提高48%，农村提高1倍。这就使日本城乡居民的生活水平逐步接近，达到大体平衡。战前农民每人平均生活消费水平只相当于城市人口的一半左右，1957年达到80%，1975年略高于城市。^[14]

表6-3　农产品和农民购入品的价格指数（1954年=100）

（资料来源：《日本统计年鉴》，1963年版，第344—345页；《日本统计年鉴》，1971年版，第374—375页。）

其三，推行农村工业化战略。

农村工业化是日本推进乡村-城镇转型的一项重要战略，自日本明治维新之后，日本政府曾先后三次发动农村工业化。二战前，日本农村经济发展水平极端落后，农民几乎陷入贫困的深渊，城乡发展失衡异常严重。为了解决农民和农村的贫困问题，日本政府出台了《农村经济更生计划》，鼓励城市的工业和手工业向农村扩散和转移，推动农村工业发展。此后，在战争期间，为了避免战争的破坏，日本政府再次把许多工厂疏散到农村发展。战争结束后，为了振兴极度混乱和衰败的乡村经济，日本又一次实行了发展乡村工业的计划。政府以各种优惠政策鼓励企业到农村办厂，依此来加快农业剩余劳动力的转移，同时也带动了乡村经济的发展和农民收入的增加。^[15]

为了加快乡村工业化进程，日本农林省在1946年制定并出台了《农村工业振兴方略纲要》。在《纲要》中明确提出：第一，企业所在地在农村；第二，资本是农村资本；第三，从业人员是农民或农村居住者。凡是满足以上三条中任意一条者，就可以领到政府发放的企业补助金。在这种政策激励下，日本农村工业化出现了突飞猛进的发展。据统计，从1946年到1984年的38年间，农村工业的总数由8887家增加到15893家，几乎增长了一倍。^[16]

20世纪60年代以后，随着日本经济的高速增长，为防止城市人口的过分集中和农村人口的过于稀疏化，日本政府也采取政策鼓励工厂“下乡”，这时农村工业化的目标从解决农村剩余劳动力转向了提高农民的收入。20世纪70年代和80年代，日本又通过了《村区域工业化导入法》和《农村工业导入促进法》，农村工业化对象进一步扩大，同时在税金和金融融资方面也给予优惠。从日本农村工业化的进程来看，主要分为两种类型，一是外来开发型，一是内生发展型。外来开发型是通过吸收区域外的企业入住本区域，从而振兴本区域的经济。农村工业基本上是通过地方政府在本地区建设工业区，再进行招商引资完成的。内生发展型农村工业化主要是利用区域内的资本、人才，由区域内的居民共同参与开发来实现的。这些工业企业对农村的劳动力和土地资源进行重新组合，为当地居民提供稳定的就业机会，开发和带动当地农村经济的发展，对地方财政收入增加和居民生活水平的提高具有巨大的推动作用，从而也加快了日本乡村-城镇转型的进程。

其四，发挥农协的作用，提高农民的组织化程度。(www.xing528.com)

在日本，农协虽然属于农民自主、自助、自治的经济组织。但也制定了相应的法律予以保障，根据农业协同组合法的规定，农协的主要功能是发展农业生产力，提高农民的社会经济地位，实现国民经济的发展为目的。农协所从事的各项事业都以最大限度地为农户作奉献宗旨，不以营利为目的。据了解，日本70%以上的农协从事的业务活动是不赚钱的，经营指导也是无偿服务。农协自身所需费用主要来自信贷、保险业务的获利。日本原有1500个农协，现合并为500多个，日本的农户90%以上参加了农协。这些农协广泛活跃于农村的生产和流通领域，在农村经济发展中发挥着多方面的作用。^[17]

与欧美的农村经济合作组织相比，日本农协最大的特点是半官半民性质。在日本政府的积极扶持下，农协在日本农村经济发展扮演着重要的角色，其政治影响力巨大，经济辐射力遍及农村的方方面面各个角落。农协为农民服务，并与农民结成经济利益共同体，基本上做到了农民需要什么服务，就提供什么服务。农协设有营农指导员，在生产、经营方面给农民以指导。产前由营农指导员按专业把农户组织起来，根据农协提供的信息以及各个农家的实际情况，帮助农户编制生产与经营计划，并给予具体帮助，如取得信贷资金、开发引进低成本高收益的技术，推广优良品种及制定合理的耕作制度。产中按规划供应农药、化肥及其他生产资料，并进行具体的技术指导。产后接受农户的委托，对农产品分级包装并运往市场。这些繁琐的事务都由农协一手包办，农民可以集中精力去搞好农业生产。这不仅增加了农民收入，而且为日本农业走向专业化、社会化、规模化提供了有力的保障。在日本经济进入高速增长时期后，农协适应农业专业化、机械化和市场化的需要，在组织机构、农产品流通形式、副业范围等方面不断调整，不失时机地发挥自身优势，依循政府的农业政策，采取一系列相应的措施促进了日本农业的发展，为振兴日本经济、改善农民生活做出了重大贡献。日本农协既改善了农民的交易地位，又减轻了市町（乡）政府的行政负担，承担了农村主要的经济功能。^[18]

其五，用法律和城乡统一规划等手段促进乡村-城镇转型。

日本在城市化的中后期开始注意到农村发展问题，制定了大量法律促进农村发展，注意实现城乡一体化。如在扶持山区农村及人口过于稀疏地区经济健康发展方面的法律包括《过疏地区活跃法特别措施法》《半岛振兴法》《山区振兴法》《大雪地区对策特别措施法》及《离岛振兴法》。在解决农村剩余劳动力和激励工商企业向农村地区转移方面制定的法律主要有《向农村地区引入工业促进法》《新事业创新促进法》及《关于促进地方中心小都市地区建设及产业业务设施重新布局的法律》等。^[19]这些法律条文在促进日本乡村-城镇转型、城乡协调发展方面发挥了重要的作用。

日本采取高度集中城市化战略，促进了城市化的快速发展，但是，它不是孤立地发展大城市，置农村于不顾，而是十分注意城乡的协调发展。例如，日本城市和农村的地域不再作为稳定的区域而分割，而是作为一个大的整体受中央政府和地方政府统一管理，日本各个城市的建设规划就包括城乡两大主体的统筹统建。又如，日本城市功能的设置不再限定于城市内，而是把周围农村也包括在内，呈放射性状态。城市里的商业和娱乐业的设置空间和建设规模是严格按照辐射圈的大小合理建设的。

其六，以优惠政策鼓励町村合并。

日本政府在推进乡村-城镇转型发展中还通过撤销大量的小规模居民点来扩大市町村规模，以实现集聚经济效益，降低基础设施的建设成本。为了鼓励居民点积极搬迁合并，日本政府为此制定了一系列优惠政策，如财政支持、债务免除、合并后过渡性公务员编制等，并规定了享受这些优惠政策的时间节点（陆洲等，2010）。通过一系列的优惠政策的激励，日本的町村个数急剧下降，尤其是在1950年至1960年的10年间，町村数量由10246个下降至3013个，与此同时市的数量则由254个上升至561个（表6-4）。^[20]

表6-4　1950—2004年日本城市化水平与市町村个数

（资料转引自陆洲等：《乡村转型的国际经验及启示》，载《国际城市规划》2010年第2期，第82页。）

通过三个乡村综合开发计划，日本于70年代末成功实现了农村现代化和乡村城镇转型发展。^[21]据有关资料统计，全国每户平均生活消费额1977年比1950年提高了16倍多，当然这包含了物价上涨的因素。但物价上涨的幅度远远低于生活消费提高的幅度，日本农民实际生活水平有了很大提高（史美兰，2006）。在日本农村，不仅早已解决了粮食短缺问题，而且农村居民的收入水平也得到了大幅提高，农村居民的消费内容也越来越丰富，此外，现代化的家庭生活设备也在乡村地区得到了迅速普及。可以说，日本农村不仅生产现代化了，而且农民生活也现代化了（史美兰，2006）。这一点，我们可以从各种耐用消费品在农村的普及程度清楚地看出来（表6-5、表6-6）。

表6-5　日本农民生活消费（每户）　（单位：万日元，%）

（1960年以前的数据引自《日本农业100年》，日本农林水产统计协会发行，1969年版，第205页。1970年以后的数据引自《农林水产统计》，日本农林水产统计情报部，1980年版，第96页；1979年版，第66页。转引自冈部守《日本农业概论》，中国农业出版社，2004年版。）

表6-6　各种耐用消费品在农村普及程度（1978年每100户家庭拥有件数）

（资料来源：《农林水产统计》，日本农林水产统计情报部，1978年版，第98页。转引自冈部守《日本农业概论》，中国农业出版社，2004年版。）

从各种耐用消费品的拥有量来看，日本推进乡村综合开发以来，农民的生活条件得到极大改善，随着各种现代化生活用品在乡村地区的普及，已逐步实现了生活方式的城镇化转型，实现了在现代化的家用电器使用方面已经接近了城市居民的生活水平。据统计，在1978年时，每1万个农户拥有的汽车量为65.7辆。不仅如此，而且在转型发展的30多年来，农民生活水平提高的速度远远快于城市工人生活水平的提高速度。从1965年到1977年12年间，农村生活消费水平指数提高了1倍，而城市生活消费水平指数只提高了48%。^[22]这就使得城乡居民的生活水平逐步接近，达到大体平衡。

进入20世纪80年代以后，日本已经基本实现了乡村社会向城镇社会的转型，农村完全是全新的面貌，农村居民的生产、生活条件、收入水平、居住环境质量等与城市居民已相差无几，甚至在某些方面已经超过了城市。农村发生的巨大变化，使日本传统意义上的“农村”已经不存在了。过去的日本农村是户与户以地缘和血缘自然形成的地域社会，人们以农业生产为连接，具有了集体的结构，这种地域的集体就成为村落。现在，在日本农村中居住的已不只是农民了。由于日本农民的兼业化程度很高，1994年兼业农户达到70%，而且非农业收入为主的农民占日本农民的大多数。因此，农村已不再是单一农户居住的区域，而成为专业农户、兼业农户、非农户混居的社区。从1960年的平均村落规模看，有41户农户，27户非农户，共68户。到了1990年，变为27户农户，145户非农户，共172户。而且，农业不再是农村的支配产业，1980年日本农村中从事第三产业的人口比率达到42%，大大超过了从事农业的比率24%。如今，日本的农村第一、二、三产业紧密配合，经济、社会发展生机勃勃，^[23]日本的农村完全成为新的社会形态——“城镇型社会”。