城乡社会发展水平的教育经费差距

二元经济结构是发展中国家的基本经济特征，它反映了在一个国家内部的不同经济部门之间经济发展的不平衡。而在中国，这种不平衡不仅体现在城乡之间的经济发展上，而且更表现在城乡之间社会事业发展的差距上。与城市相比，农村在教育、文化、医疗、卫生、社会保障等方面更加落后，城乡之间存在极度不公平的二元社会结构。

1955年内务部与公安部联合下发了《关于办理户口迁移注意事项的通知》，开始了以界定和区分家庭和个人身份、对公民进行分类管理为目标的户籍制度。在此之后的二十几年里，中国形成了极为严格的户籍制度，并与人民公社制度、粮油供应制度、单一公有制下的计划招工制度、社会福利制度等城乡分割的政策相挂钩，最终造成了城乡居民身份和待遇的不平等。尽管在改革开放以后，城乡二元制度发生了巨大的变革，农民可以较自由地进城务工经商，但由于户籍对居民身份和待遇的分割，进城农民的就业、生活等权益均得不到合法的保障，城乡居民社会地位不平等并没有根本改变。在城市已经建立了相对完善的教育、医疗、就业和社会保障制度的同时，农村的社会事业和公共服务依然落后，农民和城市居民在教育、医疗、就业、社会保障等方面所享有的社会权益仍然存在很大差异。

（1）城乡教育投入不平等

长期以来，农村教育事业发展严重滞后，教育水平与城市差距十分明显。由于经费投入不足，农村教育在办学条件、教育质量等方面与城市相比存在很大差距。城镇中小学属于国家举办，由国家和地方财政拨款，而农村中小学主要由农民集资兴办。据国务院发展研究中心的调查显示：农村义务教育经费中央负担2%，省地两级负担11%，县级负担9%，78%由乡镇一级负担，而由乡镇所负担的部分，由主要来自农民所缴纳的乡镇统筹。2004年，《中国教育报》对174个地市和县教育局局长的问卷调查显示，超过50%的农村小学“基本运行经费难以保证”，超过40%的小学仍然使用危房。教育部、国家统计局和财政部联合发布的《2009年全国教育经费执行情况统计公告》显示，全国普通小学2009年的生均预算内事业费支出为3357.92元，其中农村普通小学生均预算内事业费支出为3178.08元，仅为全国平均水平的94.64%；全国普通初中生2009年生均预算内事业费支出为4331.62元，其中农村普通初中生生均预算内事业费支出为4065.63元，仅为全国城乡平均水平的93.85%。2009年全国普通小学生均预算内公用经费支出为743.7元，其中农村普通小学生均预算内教育经费支出为690.56元，仅为全国城乡平均水平的92.85%；全国普通初中生均预算内教育经费支出为1161.98元，其中农村普通初中生均预算内教育经费支出为1121.12元，仅为全国城乡教育经费平均水平的96.48%（表3-3）。

表3-3　2009年教育经费的城乡比较

资料来源：根据教育部、国家统计局和财政部联合发布的《2009年全国教育经费执行情况统计公告》整理。

近年来国家和各级政府加大了对农村教育的投入，陆续出台了多项有助于提高农村义务教育水平的政策，如提出“新增教育经费主要用于农村”；从2004年起，实行两免一补的农村义务教育政策；2007年起，全面贯彻农村免费义务教育。这些政策的实施，大大减轻了农民教育负担，在缩小城乡义务教育差距中起到了重要作用。但以县为主的农村教育经费投入体制改革，并没有从根本上改变城乡教育资源投入和拥有量的差距。农村特别是中、西部地区农村，教育经费投入仍然不足，办学条件很差，许多农村最基本的教育设施如校舍、教学设备、图书都难以保证。此外，城乡教育的不公平还表现在，进城务工农民工子女上学难，难以享受免费上学的待遇。虽然2006年《国务院关于解决农民工问题的若干意见》中明确要求输入地政府要承担起农民工同住子女义务教育的责任，将农民工子女义务教育纳入当地教育发展规划，列入教育经费预算，但多数地区没有将农民工子女上学纳入当地教育规划中。(www.xing528.com)

城乡教育资源分配的不公平，导致城乡居民受教育机会不均等。一项对全国不同层次高校的调查显示，城乡之间获得高等教育的机会整体差距为5.8倍，在全国重点院校中则高达8.8倍，即便是在地方高校中也到了3.4倍。^[2]另一方面，也导致受教育的水平存在很大差异。城市居民高学历人口的比例明显高于农村人口，农村居民低学历和文盲人口的比例远远高于城市人口。根据国家教育科学“十五”规划课题——“我国高等教育公平问题的研究”课题组，发布的研究结果显示^[3]：农业人口中小学及小学以下文化程度的占总人口的51.5%，比非农业人口中的比例高35.2个百分点；初中文化程度的占到41.5%，高于非农业人口9.1个百分点；高中及中专文化程度中的比例为6.8%，低于非农业人口27.4个百分点；大专及大专以上文化程度的仅为0.22%，低于非农业人口16.83个百分点。在城市，高中、中专、大专、本科、研究生学历人口的比例分别是农村的3.5倍、16.5倍、55.5倍、281.55倍、323倍。农村人口中低学历人口的比例远远高于城市人口，城乡之间存在“显著的”教育差距。

（2）城乡医疗卫生不平等

2008年全国卫生总费用达14535.4亿元，其中，城市11255.0亿元，占77.4%；农村3280.4亿元，占22.6%。虽然，近年来城乡人均卫生费用都有较大的增长，但城乡人均卫生费用之间的差距却在逐年扩大。例如，2005年中国人均卫生费用662.3元，其中，城市1122.8元，农村318.5元，城市为农村的3.53倍；到了2008年，中国人均卫生费用1094.5元，城市1862.3元，农村454.8元，城市为农村的4.1倍。^[4]由于，城乡医疗资源分布不均衡，造成了农村医疗卫生资源匮乏，医疗机构条件差、设备少、水平低，缺乏合格的卫生人才，医疗卫生资源的数量和服务质量远不能满足农民的需要。2009年，按市县统计的每千人拥有的医疗卫生技术人员为4.15人，医疗机构床位数为3.06张；而每千农业人口乡镇卫生院人员数为1.19人，每千农业人口乡镇卫生院床位数为1.05张。农村千人卫生技术人员数与城镇相差3.5倍。加之，近年来医疗费用大幅度上升，明显超过了农民的承受能力，在农村地区普遍存在着“小病拖、大病扛”的现象，农民看不起病，因病致贫、因病返贫的问题十分突出。据2004年国务院发展研究中心农村经济和研究部《农村医疗卫生保障与筹资》报告的调查显示：农村贫困户中，约41%是由于疾病导致的家庭贫困，其中东部地区50%左右是由于疾病陷于贫困，中、西部地区约有39%的贫困户是由于疾病陷于贫困。

（3）城乡就业机会的不平等

近年来，中央和地方政府采取了一系列有利于农村剩余劳动力就业的政策措施，如进行劳动力培训、发布就业信息、组织劳务输出、提供外出打工补助、取消农民进城务工的种种收费与政策限制等。虽然取得了一定的成效，但是在城乡二元户籍制度的限制下，进城务工农民在职业选择、劳动待遇、社会保障等方面仍无法享受与城镇居民平等的待遇。第一，就业面窄。长期以来，政府主要扶持城镇失业人员和下岗人员的就业与再就业，而忽视了对农村剩余劳动力转移就业方面的管理和服务；同时，由于农村劳动力自身的文化素质较低、专业技能不足，所以，可供他们选择的工种非常少，而且大多集中在城里人不愿干的“脏、累、重、险”的体力劳动上。第二，劳动待遇差。近几年农民工就业的工资水平不断提高，但是与全国职工平均工资相比仍然低出许多。据2009年9月9日人力资源和社会保障部部长尹蔚民表示，当年农民工的月平均工资水平大约在1400元钱；而国家统计局公布的2009年职工工资统计数据显示，城镇非私营单位在岗职工月平均工资为2728元，为农民工的1.9倍。与此同时，他们工作的条件差，没有齐全的工作设备，没有必要的安全防护措施，致使安全事故频发、职业病高发。第三，社会保障缺乏。“十一五”末，我国农民工总数达2.42亿人，其就业、社会保障、教育培训等权益保障也取得长足进展。2005年年底参加工伤、医疗保险的农民工人数分别为1252万人、489万人，2006年年底参加养老保险的农民工人数为1417万人；到2010年年底，农民工参加养老、医疗、工伤、失业等各项保险人数分别达3284万人、4583万人、6329万人、1990万人。可以看出，工伤保险是所有保险中投保率最高的，但目前投保率平均也仅为26.2%。^[5]

（4）城乡社会保障的不平等

随着农村市场化、工业化和城市化进程的加快，家庭和土地已经无法承担日益扩大的农村社会风险（失业、疾病、年老、贫困等），亟待以制度化和现代化的社会保障手段来化解这些风险和不确定性。由于中国社会保障实行城乡二元体制，占人口比例较小的城镇非农户籍居民占有社会保障资源的80%以上，广大农业户籍居民仅占有不到20%的资源，城乡社会保障覆盖率比例是22∶1。^[6]虽然近十年来，在中央和地方的共同努力下，以农村最低生活保障制度、新型农村合作医疗制度、农村五保户供养制度以及一些地方已经开始试点的农村养老保险制度等为主要内容的农村社会保障的基本框架已经形成，但不管在保障项目、保障水平还是在覆盖面等许多方面，都与城市存在较大的差距，而且随着城乡收入差距的拉大，近年来这种城乡分立的社会保障制度差距有进一步拉大的趋势。根据《中国2000年人口普查资料》显示，我国60岁以上的人口已经达到了12998万，其中居住在县以下的有10056万人，占总数的77.37%。以2006年—2009年养老保险的参保人数为例，城镇人数从18766.3万上升到23549.9万，增长了4783.6万；而农村人数从5374万上升到7277.3万，增长了1903.3万，城镇参保人数的绝对增长数是农村的2.5倍。