保护耕地，提升农业生产条件

保护耕地始终是保障中国农业安全的根基，也是实现国家粮食安全的根本要素。长期以来，我国制定了一系列法律法规，如《农业法》 《土地管理法》 和《水土保持法》 等，以遏制耕地锐减的趋势。应当说，中央政府的高度重视，使得耕地在一定程度上得到了有效保护。但是，随着中国工业化和城镇化进程的加快，整体社会发展对耕地的需求日益增加，农业产业面临的土地压力日益增大。这需要我国各级政府在战略上高度重视耕地保护，实行最严格的耕地保护制度和最严格的节约用地制度，坚守18 亿亩耕地红线，稳定15.5—16 亿亩的粮食种植面积。[25]要严格落实耕地保护责任制，在已划定的基本农田基础上，积极推进永久基本农田的划定，并严格管制土地用途。在工业发展和城镇建设的过程中，要尽量不占、少占基本农田，尤其是高代价、高投入建成的旱涝保收的高标准农田、城郊稻田和菜地等。耕地占补平衡，不仅要数量平衡，而且要质量平衡，严禁“占优补劣”“占水田补旱地”。[26]除了数量上的严格管控外，还要特别重视加强耕地质量建设与管理，加大土地开发整理和建设用地复垦力度，加大建设旱涝保收高标准农田的力度，切实提高补充耕地能力。全面落实永久基本农田特殊保护制度，加快划定和建设粮食生产功能区、重要农产品生产保护区，完善相关农业支持政策。大规模推进农村土地整治和高标准农田建设，稳步提升耕地质量，强化监督考核和地方政府责任。[27]

旱涝灾害、水土流失和土壤盐碱化等因素很容易导致土地生产率下降。因此，要提升农业综合生产能力，提高农业生产效率，可根据不同地区的农业生产条件和环境特征，因地制宜、着重建设一批重要农产品 （如粮、棉、油、糖）生产基地。在粮食种植方面，由于各地区都有责任确保粮食安全，因此，都需要建设一批粮食生产基地，以确保一定的粮食自给率：在棉花种植方面，我们要在长江流域和黄河流域，尤其是新疆产区，建设一批棉花生产基地；在油料种植方面，我们要在东北及内蒙古地区建设大豆生产基地，在长江流域建设一批油菜生产基地，在黄淮海流域建设一批花生生产基地，全面提高油料综合生产能力；在糖料种植方面，我们要在广西和云南地区建设甘蔗生产基地，在新疆地区建设甜菜生产基地，从而确保糖料生产能力稳步提升。[28]

提高农业综合生产能力除了要保护耕地、治理土地之外，还要提高水利用率，严格节约用水。目前，我国农业浇灌用水量约占总用水量的80%，而水的利用率只有30%—40%，与以色列、美国等国家比相差甚远。[29]可以说，我国发展节水农业、节约灌溉用水和提高水利用率具有非常大的潜力，其中较为有效而重要的措施有：兴修农田水利。2018 年中央1 号文件指出，我们要加强农田水利建设，提高抗旱防洪除涝能力。实施国家农业节水行动，加快灌区续建配套与现代化改造，推进小型农田水利设施达标、提质，建设一批重大高效节水灌溉工程。[30](www.xing528.com)

兴修农田水利是改善农业生产条件、提高农业综合生产能力的必由之路。自20 世纪90 年代起，我国对农业水利的投资一直保持较快的增长速度，这一点可从水利投资和灌溉面积均急剧增加可以看出。但是，我国未来扩大灌溉面积的边际成本将会很高，因为一些比较容易开发和建设的项目已经基本完成，而剩下的项目大都需要高成本和高标准的投入。未来发展节水农业，我们要本着因地制宜的原则，采用节水工程技术、农业节水技术和节水治理技术等，朝着综合利用工程技术、农业技术与治理技术有机组合的方向发展，形成节水高效的节水浇灌综合技术体系，并大面积推广应用。