制定农业安全政策应遵循民主程序，兼顾各方利益

国家治理现代化的重要特征之一就是民主价值观念得以推崇。农业安全政策的制定需要履行民主程序正是遵循了国家治理现代化的价值理念，当然这也确保了农业安全政策的科学性和有效性，同时也进一步发展了有关农业安全政策的民主，对国家治理现代化提出了挑战和更高要求。

1.农业安全政策制定的复杂性

由于经济全球化的进一步发展，世界经济联系日益紧密，经济危机的发生周期也越来越短，危害也越来越大，冲击力度也越来越重。农业产业作为经济危机的避风港，必须要对农业政策进行调整，以便提高农业的综合生产能力和竞争力。[44]国际竞争的压力带来的农业安全潜在风险要求农业政策必须作出调整，但农业安全政策的制定具有复杂性特点，这既是农业产业自身的特点所致，也是公民社会的发展和公民意识不断增强的结果。

第一，农业安全政策包罗万象。农业安全所包含的内容非常广泛，以本书为例，主要包括种子安全、粮食安全与农业生态安全三部分，每一部分又包括更具体的方面，其相应的农业安全政策可以说将会对应每一个最具体的方面，只有这样才能使农业安全政策做到全方位的覆盖，因而使其包罗万象。这些政策与一国公民不会一一对应，但会与国民的生活产生千丝万缕的联系与交集，存在这样的情况，即同一个农业安全方面的政策会对若干群体产生影响，而同一个群体又会需要若干个农业安全政策来保障，这种复杂的关系更加反映出农业安全政策的庞大数量与种类。如果农业安全政策的制定不遵循民主程序，不使公民的诉求得到充分的表达，致使任何一个公民群体的利益受损，都可能演变为一个严重的社会问题，影响国家的长治久安。

第二，社会法治的内在要求。改革开放之前，我国长期处于大政府小社会格局之中，政府的权力和触角无处不在，相反，社会的发展相对落后。改革开放以来，这种情况发生了翻天覆地的变化，改革开放的过程从另一个角度也可以概括为具有中国特色社会主义法治化的不断发展的过程，人们参与社会公众管理的愿望和能力也得到了空前的增强。由于法治化的不断深入，人们的法律意识得到进一步增强，对于参政议政的权利越发重视，希望通过参与管理国家事务，更直观地感受人民当家作主的政权性质，要求享有法律许可范围内的自由广泛的活动空间，要求维护自己的权益。对农业安全政策的关注正好符合这一发展趋势，没有比入口的食物更基础、更贴近公民自身利益的事物了，这就要求政府在征求意见、制定方案、出台政策及配套措施等方方面面慎之又慎，在整个过程中遵循民主的程序也成为必然选择。

第三，不同群体的参与方式与诉求内容各不相同。农业安全关乎全体公民的切身利益，社会中的每一个公民都应参与到农业安全政策的制定中去，我国因长期的城乡二元结构，导致城市群体与农村群体在公共事务的参与方式与诉求内容上有着天壤之别。具体到农业安全政策的制定，城市群体由于文化程度平均水平已经达到一定水平，社会公共设施也已较为完善，获取信息及表达信息的渠道更为多元，可以通过互联网等更加高效的参与方式进行；而农村群体则因缺乏公共设施硬件与文化水平等软件，其参与方式依然停留在较为传统与低效的层面。在诉求内容上，城市群体绝大部分作为消费农业产出的下游环节参与者，其角色较为单一，诉求内容也较为集中与统一，而农村群体的情况则大不相同，其既作为农业产出的下游消费者，但更重要的角色是农业产出的生产者与经营者，其对农业方面的政策非常敏感，对农业安全的更多方面存在诉求，也有可能出现与城市群体完全相反的政策诉求。

比如对于农业生态安全的考虑，城市群体因为远离农业的生产地，虽然农业生态的改善对于全体公民都是有益的，但城市群体不会把这一点作为特别重要的诉求点要求政府首要改善，而农业生态环境对于农村群体来说就显得非常重要，对于他们来说，农业生态环境就是他们的生产环境与生存环境，常年身处其中，对于农业生态环境的改善就是他们非常重要的诉求点。再比如，为了保证农作物的质量与国家种质资源的优良，相关农业政策可能涉及调控种子的市场价格，将其控制在一定的价格范围内，城市群体因为获得了高质量的农产品因而支持该政策的推行，而这种政策可能在一定程度上损害种业从业者的经营利润，这部分群体对这种政策所持的态度就将会与城市群体大相径庭。

因为存在上述原因，政府在制定这些复杂的、牵涉面较广的农业安全政策时，就必须遵循民主程序，最大程度地听取各方意见进而符合各方的期望。(www.xing528.com)

2.农业安全政策的制定应保证程序正义

程序民主也称民主程序，是程序民主化与民主程序化的结合，指的是在实现民主过程中的先后顺序及其相关制度性规定。[45]农业安全政策作为公共政策的其中一种，必然要遵循公共政策制定中的一系列原则，其中就包括程序正义。程序正义最初是法学领域中的一个概念，即任何法律决定必须经过正当的程序，在裁判者对案件信息充分掌握的前提下，其追求的目标是判决方式自身的公平性。程序正义因建立在自由、平等、民主的基础上，又体现了对公民权利及人格尊严的尊重，与公共政策制定所遵循的原则不谋而合。在实践中，很多公共政策正是因为制定过程的不公开、制定程序的不合理，导致了在执行过程中的利益冲突，最终使政策流产。尽管程序作为实体正义的工具，具有主体利益性，其由处于复杂社会环境中的人来操作，且程序本身的正义并不必然导致所对应的政策在执行中不背离决策者最初的目的，但并不能否定程序正义本身的价值。

农业安全涉及整个国家全体公民的切身利益，一定要保证政策指定的程序正义，让利益各方的诉求得到充分、有效的表达，避免政策包办。在农业安全政策制定的过程中，应严格遵循法律、法规，依据法定程序收集所有相关的政策信息，做到政策的有据可查，积极听取民意，认真到基层进行调查研究，不走过场；保证政策议程的设立公开、透明、独立，符合法定的顺序、方式和步骤，即社会问题应由某一社会群体主动向政府提出诉求，并要求政府采取行动加以解决，当决策者认为这些问题应被重视并应采取制定政策的办法来解决时，政策议程便触发了；及时召开媒体通气会通报政策制定情况，完善、改革听证制度以及时听取民众代表的反馈，保持信息的双向沟通与对称，维护公民在政策制定中的全过程参与，加大对政策制定中的议程设置、备选方案的拟制与选择等程序环节的重视，保证出台政策的合法化与权威性，以最大限度维护公民的权益。

3.国家治理现代化要求尊重农业安全政策的民主产生

国家治理现代化的实现，不仅要充分发挥党和政府的领导与推动作用，更需要全体人民的共同参与，构建社会共治网络。让人民毫无顾虑地进行民主表达并不是一句口号，而是要采取切实有效的方式让人民群众积极参与到公共政策的制定中来，要做到充分体察民情、顺应民意、集中民智、珍惜民力，广泛听取不同的意见和呼声，做到这些的前提就是执政者对民主的极大尊重。农业安全政策正如前文所说，内容包罗万象，因涉及各方利益又极为复杂，就更需要执政者以及人民群众对农业安全政策的民主产生抱以尊重的态度。

第一，政策制定者要对民主制定农业安全政策抱以尊重的态度。在整个政策制定的过程中，政策的制定者无疑是强势的一方，民主虽然作为社会主义核心价值观的内容之一，在政府文件中、舆论导向中扮演着重要的角色，但依然很容易在具体的行政事务中因种种原因被束之高阁。中国的民主化进程相对较短，且人民代表大会制度又不同于西方的三权分立，缺乏执行经验的借鉴，需要摸着石头过河，要求政策制定者在制定政策的过程中付出更多的时间、更大的精力来满足政策各方的诉求，而中国社会的发展速度又是极为快速的，政策的及时有效性属性客观制约着政策出台的时间跨度，这就造成了为满足政策各方利益而需付出的长时间调研和讨论与为防止政策出台的滞后而造成针对性不足需要尽早实施之间的矛盾。在对两者进行平衡时，政策制定者极易出现对民主过程的压缩及形式主义，那些主观上就对政策民主化制定敷衍了事的制定者不必多谈，我们要考虑的是当主观上对民主产生相关政策持肯定态度且力求达到这一目标而客观上因时效性的需要必须加以妥协的这一情况，这时如何做到尊重政策的民主产生将是国家治理现代化留给执政者们思考的内容。

第二，政策接受者对于民主产生的尊重也是不可忽视的重要一环，尤其是涉及农业安全的政策，受政策影响的人民群众情况多样，如前文所述，我们要理解政策民主化产生过程中的种种制约因素、与政策制定者积极沟通协商、尊重政策的民主产生，这些都是正当的表达自身的利益诉求。不仅如此，我们还应将自身置于受该政策影响的全体人民中去，以制度化、理性化的态度，正确认识民主的真正含义，让通过民主化过程产生的相关政策真真正正体现其科学性与优越性，尊重客观规律，作出适当让步，实现整体共赢的局面，如此才能符合国家治理现代化的价值追求。