国家治理现代化的关键：法治化与制度建设

治理是针对公共事务和社会问题而采取行动的过程。参与治理的主体既包括政府等公共部门，也包括公民、非政府组织等在内的多元主体和私人部门，这些参与者针对要解决的问题，通过正式和非正式的规则和制度，实现多元主体的交流和互动。具体来讲，国家治理指的是主权国家的执政者及其国家机关为了实现社会发展目标，通过一定的体制设置和制度安排，协同经济组织、政治组织、社会团体和公民一起，共同管理社会公共事务、推动经济和社会其他领域发展的过程。[5]国家治理强调治理主体的多元性，政府、执政者是治理的主体，人民同样也是，此外还包括一些非政府组织、私营经济组织等都是参与治理的主体。由此，国家治理消化吸收民主和协作的内核，将以往参与社会管理的单一主体变为多元主体。这种变化并没有影响或削弱国家的控制能力，相反大大提高了国家在治理过程中的地位，提升了国家治理能力水平。公民参与是现代化国家治理的内在要求，而恰恰通过扩大公民参与国家和社会事务管理的范围，国家治理的效能得到了根本保障和有效提高。

1.国家治理体系现代化

国家治理体系是在党的领导下管理国家的制度体系，包括经济、政治、文化、社会、生态文明和党的建设等各领域体制机制、法律法规安排，也就是一整套紧密相连、相互协调的国家制度。[6]国家治理体系的有效性在很大程度上取决于该体系的科学性与合理性。在国家治理体系建构和不断完善的过程中，探索的重点在于如何使国家治理机器在这一体系中运行得更加科学、合理。体系是一个由若干相互关联和影响的个体组成的系统，是一个有着特定功能的有机整体。延伸至对国家治理体系的解释，其实质就是宪法法律系统、思想文化系统与政治权力系统、市场经济系统、社会组织系统之间的交互作用和影响，从而形成一个联系紧密、相互渗透的有机整体。宪法法律系统视角下的治理是指按照各种法律规定进行治理，使治理对象的行为和状态符合法律的规定，同时也包括自身的治理行为，即是实现法治；思想文化系统的治理则更进一步，以内在意识和精神作为治理的对象，涉及思想领域、道德领域，即实行德治。宪法法律的依法治理和思想文化的德治治理，既包含各自的一套运行规则，又包含与政治、经济、文化治理交互后的国家治理状态。

2.国家治理能力现代化

什么是国家治理现代化？ 国家治理现代化包括国家治理体系现代化和国家治理能力现代化，它是一系列制度科学安排和一系列制度的有效执行相互交织而形成的过程与结果。国家治理现代化是一个体系化的结构，表现为宏大的治理体系和治理能力系统。习近平总书记指出，“国家治理体系是在党领导下管理国家的制度体系，包括经济、政治、文化、社会、生态文明和党的建设等”，特别强调了治理的制度问题。他认为，国家治理体系，实质上就是“各领域体制机制、法律法规安排，也就是一整套紧密相连、相互协调的国家制度”[7]，“为党和国家事业发展、为人民幸福安康、为社会和谐稳定、为国家长治久安提供一整套更完备、更稳定、更管用的制度体系。这项工程极为宏大，必须是全面的系统的改革和改进，是各领域改革和改进的联动和集成，在国家治理体系和治理能力现代化上形成总体效应、取得总体效果”[8]。为此，习近平总书记提出要在2020年时“构建系统完备、科学规范、运行有效的制度体系，使各方面制度更加成熟更加定型”[9]。关于国家治理能力，习近平指出，“国家治理能力则是运用国家制度管理社会各方面事务的能力，包括改革发展稳定、内政外交国防、治党治国治军等各个方面”[10]。由此，在国家治理能力系统中，我们首先强调的是运用国家制度管理社会各方面事务的能力，这就是依靠法律制度和规章制度进行依法治国的能力，这是最重要的一个能力，也可以说是各级组织和领导干部的总能力，是一个集成化、综合化、抽象化的结果。

综上可知，国家治理体系和治理能力一个复杂的综合体系，包括政治、经济、文化、社会、生态文明等诸多方面，而制度一定是居于国家治理体系中心位置的重要内容，而国家治理能力就是运用制度管理社会方方面面事务的能力。国家治理现代化尽管涉及公平化、民主化、科学化、高效化和法治化等多项指标，但是制度建设和法治化毫无疑问是国家治理现代化的重要内容和核心指标。在实现国家治理现代化的进程中，法治化在很大程度上是公平化、民主化、科学化和高效化的前提和基础、支撑和保障。

在现代化国家治理框架中，执政党和政府发挥着主导性作用。十八届三中全会提出实现国家治理体系和治理能力的现代化，十八届五中全会又明确要求，“十三五”期间要使“各方面制度更加成熟定型，国家治理体系和治理能力现代化取得重大进展”[11]。(www.xing528.com)

从大的方面来看，国家治理能力就是实现国家治理目标的实际能力，[12]具体来讲，国家治理能力是运用国家制度管理社会各方面事务的能力，包括改革发展稳定、内政外交国防、治党治国治军等各个方面的能力。[13]

国家治理能力包括以下三个方面：一是国家机构的履职能力，立足于我国的国情，我们要通过创新、分权、分解来界定不同层级机构的职能。二是人民群众依法管理国家事务、经济社会文化事务和自身事务的能力，包括作为全国人大代表参与管理国家事务，作为地方人大代表参与管理地方事务，作为社区和基层代表如何有效地提供自身组织的服务，等等。三是运用中国特色社会主义制度有效治理国家的能力。社会主义制度国家的基本经济、政治和社会制度为国家治理提供了良好的制度平台，为发挥社会主义优越性提供了可能，但是把现实变为可能就需要充分发挥并提升国家治理能力。[14]这三种能力中最重要的一项是运用国家制度的能力，没有国家制度，就没有国家治理的基础。一个国家的有效治理不是依靠所谓领导人个人的能力，而是依靠一大批治党、治国、治军等各个方面的领导人才和集体，运用一整套国家制度来共同管理国家各项事务的能力。[15]

3.国家治理体系与国家治理能力之间的关系

国家治理体系和国家治理能力是国家治理的两个基本内容，两者是否达到现代化的标准也决定了国家治理现代化能否实现。国家治理体系与国家治理能力彼此相互独立，各有各的特点，不能一概而论。国家治理体系与国家治理能力之间既有区别又有联系，共同构成国家治理现代化的主要内容，两者都受到国家治理基本政治制度的调控和规范，都以国家基本政治制度作为自身的根本遵循，两者都需要国家基本政治制度作为自身发展的向导和指南针。每个国家的政治制度不尽相同，因此，国家治理的价值体系也就千差万别。就我国而言，国家治理体系就必须体现中国特色，体现我国正确的基本价值取向，体现人民当家作主的根本要求。国家治理目标能否实现受到国家治理体系和国家治理能力的制约，从更高层面来说，国家治理目标能否实现取决于国家治理现代化的发展程度，主要表现为：一是国家治理能力和国家治理体系不可能自行任意发展，其发展的方向和水平时刻受到国家政治制度的制约；二是国家治理体系和治理能力也必须遵循现代公共管理的基本规律，以现代公共管理规律的要求作为指引，指导现代化发展方向。

国家治理现代化在某种意义上来说也是国家治理体系和国家治理能力的现代化，在一定程度上可以说国家治理现代化的过程也是治理体系和治理能力现代化的过程，因为国家治理的主要内容就是国家治理体系和国家治理能力，前者的现代化之路正是后者的现代化过程，是一体两面的关系。同时，上文已经论证，国家治理体系与国家治理能力之间既有区别又有联系，国家治理体系制约着国家治理能力，一般而言，治理体系的现代化很大程度上可以提高治理能力水平，推动治理能力的现代化；而国家治理能力得到释放，也会使治理体系的效能得到最大化，从而推动社会整体向前发展，也会推动治理体系的完善和发展。当前，深化改革已经进入具体的攻坚阶段，所以，必须要处理好社会主义基本政治制度与社会主义国家治理能力、国家治理体系之间的关系，社会主义基本政治制度是国家总体发展的基础和方向，治理体系和治理能力建设决不能脱离政治制度的框架而自行发展，这是一项基本共识，对此，党的十九大给予了高度重视，并进行了顶层设计，可以说为我国国家治理现代化扫除了障碍，但是我们必须清醒地认识到国家治理现代化任重而道远，前途光明而道路曲折。