全球治理：共同管理全球政治事务的理论

全球治理理论是顺应世界多极化趋势而提出的旨在对全球政治事务进行共同管理的理论。与传统国际关系理论把“国内社会”和“国际社会”截然分开的观点不同，全球治理理论试图把世界当作一个整体性存在来进行治理。西方全球治理论者讨论全球治理的主体不是政府间的关系即传统的国家作用，而是强调非政府组织、跨国公司、市民社会、全球大众媒体，甚至全球资本市场这些非政府的行为体在全球治理中的作用。到目前为止，中外学界对于由谁最先提出“全球治理”概念并无定论。一种观点认为，该理论最初由社会党国际前主席、国际发展委员会主席勃兰特于1990年在德国提出。1992年，28位国际知名人士发起成立了“全球治理委员会”（Commission on Global Governance），并由卡尔松和兰法尔任主席，该委员会于1995年发表了《我们的全球之家》或译作《天涯成比邻》（Our Global Neighborhood）的研究报告，较为系统地阐述了全球治理的概念、价值以及全球治理同全球安全、经济全球化、改革联合国和加强全世界法治的关系。这是目前学界引用最多的早期概念。

由于全球治理本身具有多面性，单一的理论流派很难全面理解它。现实主义对全球治理概念的贡献在于国家的核心性、国际舞台非对称权力的重要性和无政府属性。自由主义通过将制度、规范、实践看作治理的附属媒介扩大了全球治理的适用范围。建构主义能够解释从国际非政府组织、跨国公司、国际经济机制到跨国社会运动，将行为体观念和身份看作形成国际体系和制度的重要因素，它通过关注观念因素与规范、规则和制度组成的行为体的身份和利益，为全球治理概念提供主体间标准。^[3]

大体来看，全球治理的核心要素包括五个方面：一是全球治理的价值。即在全球范围内所要达到的理想目标，应当是超越国家、种族、宗教、意识形态、经济发展水平之上的全人类的普世价值。二是全球治理的规制。即维护国际社会正常秩序，实现人类普世价值的规则体系，包括用以调节国际关系和规范国际秩序的所有跨国性的原则、规范、标准、政策、协议、程序等。三是全球治理的主体。即制定和实施全球规制的组织机构，主要有三类：（1）各国政府、政府部门及亚洲国家的政府当局；（2）正式的国际组织，如联合国、世界银行、世界贸易组织、国际货币基金组织等；（3）非正式的全球公民社会组织。四是全球治理的客体。其是指已经影响或者将要影响全人类的、很难依靠单个国家得以解决的跨国性问题，主要包括全球安全、生态环境、国际经济、跨国犯罪、基本人权等。五是全球治理的效果。涉及对全球治理绩效的评估，集中体现为国际规制的有效性，具体包括国际规制的透明度、完善性、适应性、政府能力、权力分配、相互依存和知识基础等。

根据治理主体及其关系的标准，全球治理模式可分为：国家中心治理、多中心治理；根据治理方式的不同，全球治理模式可分为：霸权治理、制度治理、民主治理^[4]；根据全球治理所追求的价值，全球治理模式可分为：国家主义治理、国际主义治理、全球主义治理。^[5](www.xing528.com)

在各治理主体参与全球治理的过程中，由于其自身特色以及在国际体系中的不同地位，体现出三种不同的治理模式：一是国家中心治理模式。即以主权国家为主要治理主体的治理模式。具体地说，就是主权国家在彼此关注的领域，出于对共同利益的考虑，通过协商、谈判而相互合作，共同处理问题，进而产生一系列国际协议或规制。二是有限领域治理模式。即以国际组织为主要治理主体的治理模式。具体地说，就是国际组织针对特定的领域（如经济、环境等领域）开展活动，使相关成员国之间实现对话与合作，谋求实现共同利益。三是网络治理模式。即以非政府组织为主要治理主体的治理模式。具体地说，就是指在现存的跨组织关系网络中，针对特定问题，在信任和互利的基础上，协调目标与偏好各异的行动者的策略而展开的合作管理。

进入21世纪以来，尤其是在2008年金融危机之后，全球治理成为学术界讨论的焦点问题。原因一方面在于全球治理理论本身的发展或演进，另一方面则在于全球性问题在这一时期呈现高发态势，而且造成的消极影响也越来越严重。实践的发展要求在认识方面有所体现，因此关于全球治理模式转型的讨论应运而生，全球治理理论如何及时反映全球治理的变化与发展，如何提高全球治理的效能，如何推进全球治理体系的转型，等等，成为目前研究全球治理无法回避的问题。目前，全球治理在新形势下表现出新趋势和新特点，反映在具体方面就是：在治理主体上，单纯以主权国家为中心的治理，在以经济、气候、移民、卫生等为代表的低政治领域的治理已经无法客观反映全球治理的现实，在治理实践中无法有效应对各类问题，因此需要真正推动非国家行为体的有效参与并发挥作用。当然，多中心治理并不排斥主权国家，也不否定主权国家的地位与作用，只是强调在主权国家之外，引入更多元的行为体，强调多元行为体与国家之间的关系更趋于平衡。在治理方式上，此次转型主要体现为量变，而非质变，仍然是制度主义治理，但是治理机制本身要有所更新，以更好地反映现实世界的变化。在治理价值上，此次治理模式转型强调从国际主义治理向全球主义治理的过渡。因为国际主义对应的是各国利益的加总，而全球主义对应的是全人类的福祉。目前的全球治理不同于大国协调，就在于其不单以国家为出发点，而是将人类诉求作为善治的考虑。^[6]综合来看，当前的全球治理模式表现出从国家中心主义的制度治理向多中心制度治理过渡的趋势。

当前，全球治理模式转型的原因动力主要表现在三个方面：一是权势转移。国际权势从少数发达国家向一些发展中国家的转移、从国家行为体向非国家行为体的转移是全球治理模式转型的内生动力，也是推动全球治理体系向着更加全面、均衡、更具代表性与合法性发展的根本原因，更是全球治理在国家行为体方面的变化与完善。2008年的全球金融危机加速了主要国家行为体之间的权势转移，即冷战结束后的“一超多强”权力格局出现了一些微调，同时美国的“单极时刻”在危机的冲击下也难以为继；而一些新兴国家逐渐崛起，这主要以中国、印度、巴西等金砖国家为主要代表，它们的实力和影响力逐渐提升，要求在国际社会有更大的发言权和话语权。由此，国际权势出现了从以美国为主的发达国家逐渐向少数新兴国家适度转移的趋势。另外，权势转移还在另一个维度上进行，即从国家行为体向非国家行为体的扩散。这集中体现在对各类发展问题的治理上，包括气候变化、国际援助、联合国2030年发展议程等，大量的非国家行为体参与其中，并能够实质性地影响治理进程，成为特定议题领域分享权势的主体。由此，这也成为观察国际权势转移的另一个视角。二是治理失灵。“全球治理失灵是指国际规则体系不能有效管理全球事务，不能应对全球性挑战，致使全球问题不断产生和积累，出现世界秩序失调的状态。”^[7]治理失灵也成为全球治理模式转型的外在动力和主要原因。全球治理失灵的现象在各领域或多或少都存在，这既促使我们重新反思全球治理，也成为推动全球治理模式转型的重要因素，而治理模式的转型也应该成为缓解全球性问题凸显与治理失灵之间紧张关系的重要手段。三是全球治理自身的发展。全球治理无论是作为一种理论还是实践，它本身也在经历发展演进的过程。随着全球治理实践的发展以及各领域全球性问题的凸显，全球治理也在不断地适应新的变化，调整治理的方式和路径。^[8]具体而言，全球治理的发展演进，主要表现在治理主体日益多元、治理对象和治理领域逐渐扩展、治理规制不断细化和多样化、治理理念更具包容性等。^[9]这些方面的发展变化必然要求在治理模式上有所体现，因此治理模式的转型也势在必行。