江苏省和北京市的区域水利站与流域水利站的实践经验

我们这次调查的江苏省和北京市，都是新一轮乡镇机构改革搞得比较深入的省、直辖市，也是城市化进程发展比较快的省、直辖市，特别是江苏省撤乡并镇力度很大，3年时间内乡镇个数已由原来的2028个并为1200多个。这样的改革和撤乡并镇必然涉及乡镇水利站的去留以及管理体制、管理形式问题。但是，江苏省政府和北京市政府在这次新一轮改革中能够正确地处理改革与发展、稳定的关系，正确地处理水利与农村经济社会发展的关系，决定保留乡镇水利站并创造性改为设立区域或流域水利站，全面加强管理，推动水利站逐步走上良性发展道路。他们的主要做法和经验包括：

一是正确认清新形势对乡镇水利工作的新要求，明确水利站的定位，保留水利站的设置。

这两个省、直辖市的政府都深刻地认识到，当前正处于社会体制转型和经济快速发展的新时期，治水思路正由工程水利向资源水利，由传统水利向现代水利、可持续发展水利转变，农村水利工作正由传统的农田水利向城乡统筹、工农并重转变，特别是他们正在实施率先全面建成小康社会和现代化的战略，迫切要求加强城乡防洪保安，水资源管理、保护及优化配置，水环境治理和农田水利基本建设等。因此，加快农业基础设施建设，确保粮食安全，创建农村良好的水环境，做好为“三农”服务工作，就成为农村水利的新要求。同时认识到，保留乡镇水利站这一管理机构，能延伸县（市、区）水行政主管部门的职能，具体承担乡镇防汛抗旱、水利建设、工程管理、区域水资源规划、水资源配置、水环境建设与保护、农业节水技术推广、农村水利建设组织和水行政执法等繁重的任务。如果减少了这一管理层面，县（市、区）水行政主管部门对农村水利上的诸多事情则管不了，也管不好。为此，他们确定保留乡镇水利站并明确乡镇水利站的职能：

（1）负责国家、省、市、县各级政府涉水法律和方针政策的贯彻实施，实行依法治水、依法管水。

（2）协助制定所在乡镇范围的水利建设中长期规划、年度实施计划，组织制定水资源开发、配置和保护以及农田水利基本建设、水土保持、防洪等相关专业规划，并监督实施。

（3）负责所在乡镇农业、工业、生活用水的计划制定与节水、水环境保护、水污染防治等涉水事务管理。

（4）组织、指导乡镇水利工程建设、管理，协助做好辖区内各类水利工程设施管理体制改革。

（5）承担所在乡镇防汛抗旱日常工作，做好防汛抗旱物资的筹集、调拨。

（6）组织指导所在乡镇范围内的水土保持。

（7）承担节水新技术、新措施的推广运用，发展节水灌溉，解决人畜饮水，推进实现人饮安全战略。(www.xing528.com)

（8）完成上级水行政主管部门和所在乡镇党委、政府交办的其他工作。

二是按照精简、效能和水资源实行流域管理的原则，在撤并乡镇的情况下，在新的中心乡镇所在地设立区域水利站（有的叫中心水利站）或流域水利站（所），并重新定编定员。

江苏省根据撤乡并镇的需要，在撤并乡镇后所确定的新的乡镇所在地重新设立区域水利站。如张家港市原先有28个乡镇，撤乡并镇后变成8个乡镇，他们就在新确定的8个大的乡镇设立区域水利站，其余的20个乡镇水利站也分别归并到新成立的8个区域水利站中。对新设立的区域水利站，江苏省根据管理区域的范围、人口数量、水利工作量等因素，重新定编定员。一般管理范围在120km2以上的设6人，80～120km2的设5人，60～80km2的设4人，60km2以下的设3人，水利工作量大的可适当增加1人。对苏南经济发达地区，乡镇水利站的人员编制可再适当增加1～2人。对定编定员后的水利站富余人员，区别情况妥善分流和安置，不留后遗症，确保稳定。北京市的做法也是从自身的实际出发，针对近郊城市化加快发展的需要以及旅游业发展的需要，抓住近几年撤并乡镇和郊区各区县政府改革的机遇，按照水资源实行流域管理的原则，为实现建设“清洁小流域”的目标，打破乡镇界限，建立流域水务站（所）。北京市14个郊区区县原有水利站306个，目前已在11个区县组建流域水务站93个，定编1229人，已到岗1021人，其中大专以上263人，中专435人，中专以下323人。定编和精简人员的做法与江苏基本上大同小异，只是由于北京正在实施建设“清洁小流域”的发展战略，水务站大都有一个污水处理公司，因而编制略宽一些。

三是明确水利站或水务站为县（市、区）水行政主管部门派出机构，实行“条块结合、以条为主”的双重管理体制。

北京市水务局通过协商并经北京市政府同意，2003年出台了《北京郊区水务站（所）建设管理办法（试行）》，明确规定流域水务站（所）作为区县水行政主管部门的派出机构，对基层水务实行统一管理。江苏省原有的1328个乡镇水利站，其中实行“以条为主、条块结合”的有1047个，占79％，还有279个水利站由乡镇政府管理，占21％。对乡镇政府管理水利站的体制，江苏省水利厅正在向政府打报告并建议制定规定，改行“条块结合、以条为主”的管理体制。对“条块结合、以条为主”的管理体制，江苏省和北京市的政府领导和水利部门的同志在这次调查中都明确地指出：这种管理体制适合中国的国情、省情、县情和乡镇实际，也适合水利发展和管理的需要。以条为主，就是把乡镇水利（水务）站（所）作为县（市、区）水行政主管部门的派出机构，实行人、财、物统一管理，便于农村水利的发展。而“条块结合”，就是乡镇水利（水务）站（所）工作人员中党员由乡镇党委管理，所有的工作人员也参加所在乡镇的相关中心工作；对乡镇水利站的工作人员考核考察实行双重互动，这样有利于监督机制的实施，也有利于为乡镇水利站的发展运行创造良好的地方环境。

四是实行全额补助或差额补助的财政转移支付方式。

我们这次调查的这两个省、直辖市都根据乡镇水利（水务）站（所）所从事事业的公益性，将其定为事业单位，对定编人员和运行经费实行财政全额拨款或定额补助。究竟是全额拨款好还是差额补助好，由县（市、区）根据地方财力和乡镇水利站的创收实际来定。像北京市93个乡镇水务站（所），实行全额拨款的33个，差额补助的24个，还有36个因为实力较强，实行自收自支。江苏省的水利站基本上实行差额补助的政策，目前该省水利厅又在打报告要求省政府在出台新的政策中将其定为全额拨款的事业单位。

通过这次调查，从总体上来看，江苏省、北京市在乡镇水利站的工作和管理上是有成绩的，其经验也是值得推广的。他们的经验可以概括为四条：一是各级领导尤其是省、市政府的领导高度关心乡镇水利站工作。不因其“小”而认为可有可无，也不因其“小”而认为可抓可不抓，而是把乡镇水利站放在整个水利的大盘子中一并考虑，既抓大的水行政主管部门改革，也注意抓大而不放小，从而推进了城乡水利协调发展。二是善于创新。既认定乡镇水利站需要保留，但又不拘泥于过去的老办法、老经验，而是根据经济社会发展的需要和农村改革的要求，从实际出发，创新水利站的设置形式，不搞一刀切，并理顺管理体制。三是在水利站保留或重新设置以后及时帮助解决问题。着重从政策上、法规上作出规定，不留后遗症。四是正确处理改革、发展、稳定的关系。妥善安排原有的水利站职工，虽然是“重新洗牌”，但注意平滑过渡，减少震动，保障稳定。

在全国而言，江苏、北京是财政实力较好的省市，在财政支农、对基层水利服务体系的扶持等方面肯支持、也有能力支持。对绝大部分财政相对困难的中西部省份来讲，一方面农村水利建设任务重、基层水利服务体系弱，另一方面，财政困难、资金缺口大，在这种情况下也应借鉴江苏、北京等地的经验进行基层水利站改革，设置区域或流域水利站以强化对农村水利的建设和管理。