乡镇水利站：尴尬的生存发展环境及设立由来

在20世纪80年代以前，我国农村小型水利工程一直由农村集体组织管理。党的十一届三中全会后，党中央在农村实行联产承包责任制的政策，农民的生产积极性大大提高，广大农民迅速解决了温饱问题。但是，在这种情势下，也出现了另外一个问题，即有的地方认为有了好政策就什么问题都解决了，因而忽视了农村水利的建设和管理，不仅多年投入不足，而且管理缺位，大量的农田水利工程被侵占、遭破坏，造成了农村水利的严重滑坡和农业基础生产条件的不断下滑，并在以后不断出现的水旱灾害中频繁暴露。针对这一问题，20世纪80年代中期，党中央、国务院多次深入农村开展调查研究，随后提出了加强水利经营管理工作的指示。1986年，国务院召开农村水利工作座谈会，国务院办公厅随即转发了《关于听取农村水利工作座谈会汇报会议纪要的通知》。在充分肯定不少地方创造性地设立乡镇水利站经验的基础上，同年劳动人事部、水利部颁发了《基层水利水土保持管理服务机构人员编制标准》，明确提出在增加农田水利基本建设投入的同时，设立农村乡镇水利站，建立健全农村水利服务体制，并规定了乡镇水利站的权属、职责和编制。从此，乡镇水利站在我国广大农村逐步设立，有的省、自治区、直辖市除城市近郊外，所有乡镇都组建了以水利站为主要形式的基层水利服务体系，有力地推进了农村水利的开展，扭转了农村水利工程管理失控的局面。我们这次调查的江苏省，1987年，该省编办、水利厅以苏水灌〔87〕23号文，在全国率先对全省乡镇水利站实行定编定员（每个水利站5个编制，每个编制每年补助经费1万元），并把乡镇水利站作为县级水利部门的派出机构，实行“条块结合、以条为主”的管理体制，从而为强化基层水利服务体系建设提供了组织保障。北京市也于1987年以编办和水利局联合发文，在当时的10个县批准设立了乡镇水利站，也实行“条块结合，以条为主”的管理体制，把水利站作为县水利局的派出机构，人财物统一由县水利局管理。这些水利站在北京市农田水利基本建设以及水土保持和农村水利工程管理中都发挥了重要的作用。

但是，就全国而言（包括江苏省和北京市），乡镇水利站从诞生之日起，就一直面临着尴尬的生存环境：一是经费不足。大多数地方是有编制而无经费，即使像江苏、浙江、北京、广东、山东这些沿海经济发达地区，也只是从财政上安排部分人头费，不足的要自己去创收。这种财政支付政策逼着乡镇水利站不得不从事多种经营等创收活动。二是人员超编情况严重。乡镇水利站是水利上最基层的管理机构，一些乡镇政府一直把它作为安排人的地方，不少地方不顾编制控制，致使小小的水利站人满为患。有的地方水利站被称之为“书记处”、“养老院”。江苏的苏南，在20世纪80、90年代乡镇水利站大力发展多种经营以后，兴办了许多企业，招聘的工人都由县（市）政府另批编制作为水利站的成员，到后来企业破产或改制以后，就形成了重大的包袱，留下了不少后遗症。三是“以条为主管理”与“以块为主管理”的争论和变动不断出现并反复发生。按照国务院最早作出的规定，对乡镇水利站实行的是“条块结合、以条为主”的双重管理体制。但是，一些地方的乡镇政府一直想独管这块阵地，特别是对发展多种经营后资产比较殷实的水利站，更是想统揽这一领域的人财物资源配置权。因此，每隔几年特别是每遇乡镇机构改革，这一争论就会出现，有的县（市）甚至不经水利部门同意，就擅自将水利站划交乡镇政府管理，造成了体制的不顺、管理的混乱和国有资产的流失。为此，1992年国务院又以49号函通知全国各地，再次明确乡镇水利站应作为县（市、区）水行政主管部门的派出机构进行管理。(www.xing528.com)

近几年来，随着社会主义市场经济体制的不断完善和农村改革的深入，乡镇水利站的生存发展又出现了新的情况，除了运行经费仍然不足外，还遇到了两个新问题：一是农村普遍撤并乡镇，撤并乡镇以后，新的水利站以什么样的形式设立，富余的水利站人员如何解决，成了各级水利部门面临的新课题；二是不少地方在乡镇机构改革中农村服务体系中的几站几所或撤并或砍掉，并将撤并后组建的新的农村服务体系全部交乡镇政府直接管理。这种情况又使水利站的生存发展遇到了新的挑战，不仅管理体制发生了变化，改变了归口管理，而且又带来了水利资产流失等新问题。像江苏省的丰县，从1997年至2003年，各乡镇就平调和挪用水费5000多万元。因此，要不要设立水利站，设立什么样形式的水利站以及用什么方式管理水利站，成了当前各级水行政主管部门最为关注的问题。