世界贸易组织改革：多边贸易体制维护之路

经历半个多世纪的发展，以WTO为代表的多边贸易体制在促进全球贸易增长和维护世界经济稳定上的作用，得到了全球大多数国家的认可。然而多哈回合谈判的困境使人们普遍认为WTO的多边贸易谈判和治理效率低下，面临着若干困难。为适应世界经济的发展，WTO及现有的多边贸易体制需要进行改革。2018年3月以来，美国单方面挑起大范围经贸争端，单边主义、贸易保护主义倾向日渐浓厚，加速WTO改革、更好维护多边贸易体制日益迫切。美国已采取了不少极限施压的办法逼迫WTO改革，而欧盟、日本、加拿大等世界主要经济体则已在酝酿自身的WTO改革方案，中国也与欧盟建立了世界贸易组织改革副部级联合工作组。

从当前各主要成员方的态度来看，对于WTO的生存问题存在共识，即均承认以WTO为核心的多边贸易体系的重要性并希望继续维持。即便是执意要让上诉机构“停摆”的美国，也并未全面否定WTO的存在价值，而且其在争端解决机制方面的强硬态度未始没有将之作为谈判筹码、迫使贸易伙伴在实体规则领域做出更多让步的考虑。而在发展问题上，成员方的态度和认识则不尽相同：一方面，各方均赞同对WTO进行改革，以期打破僵局重拾活力；另一方面，对于改革的原则、内容和优先顺序，则各有偏好和侧重。

（一）WTO改革的对象及各方提出的方案

1.谈判机制：由多边机制到诸边机制

WTO应兼具制定规则、执行规则、适用规则和解决争议的功能，以有效确保国际贸易领域的规则和制度的供给。但事实上，自成立以来，WTO的制定规则的功能几乎陷于停滞。多哈回合谈判旷日持久却无疾而终，致使WTO无法适应现实情况的发展变化并进行相应的规则调整、补充和更新。这一方面导致成员方之间的分歧难以弥合，另一方面也使得专家组和上诉机构因规则不能及时更新、规则体系内部不协调不连贯而在争端解决过程中陷入两难。

WTO的制定规则的功能之所以丧失有众多原因，但从程序角度而言，“协商一致”的决策机制无疑是一个客观障碍。从历史上看，早在GATT时代确定决策原则之初，就存在两条“路线”之争：一是传统的一国一票表决制，符合主权平等的国际关系原则，但遭到美国、日本、欧洲等贸易大国的反对，认为其不能正确反映世界经济的现实，也不能使成员方的权责相适应；二是美国试图引入的加权表决制，即效仿国际金融组织所遵循的“资本多数决”原则，将成员方的经济实力等因素通过一定方式折算为投票权，但这又遭到中小国家抵制。作为折中，GATT于1960年启动协商一致的决策机制。这一机制的优势在于最大限度地弥合分歧、达成共识，保证规则的全面覆盖性；缺陷则在于每个成员方理论上都拥有“否决权”，都能够阻止协议的最终达成，从而当有关成员方之间出现重大立场分歧时，规则的制定或修改就无从实现。

WTO继承了协商一致的决策机制，这导致WTO谈判效率低下，易于出现僵局，多哈回合谈判就因此胎死腹中。在欧盟于2018年9月提出的改革方案中，认为应当以部分成员方参与的“诸边谈判”（Plurilateral Negotiations）方式来打破受制于协商一致原则的“多边谈判”（Multilateral Negotiations）僵局。也就是一方面在可能的情况下继续支持全面的多边谈判；另一方面在无法达成多边一致的领域推动进行诸边谈判，并对愿意加入的成员方随时保持开放，谈判成果基于最惠国原则而适用。

目前，许多政策制定者已将注意力转向诸边贸易治理，认为这是多边主义的一个有前途的替代方案。诸边谈判进而签署的诸边协定（Plurilateral Agreements，PAs）能够使志同道合的成员进一步深化和扩大WTO对具体贸易问题的规则和承诺，而其他犹豫不决的WTO成员可不需要参与这些倡议，以使诸边协定和关键多数协定生效。相比多边主义要求WTO所有164个成员方参加并对新的规则和承诺达成共识，诸边主义承诺在调整WTO以适应当前全球贸易不断变化的挑战方面更加有效，有望使全球贸易体制摆脱目前的瘫痪状态。

但是在另一方面，诸边谈判可能会在法律和经济上导致全球贸易体制面临碎片化的风险。不同成员的多个诸边协定会产生不同的承诺和规范，这可能会破坏国际贸易法的一致性，使利益相关者更难驾驭贸易体制。更严重的是，向诸边主义的转变有可能使发展中国家和最不发达国家陷入困境，它们可能难以在谈判中发出自己的声音，难以参与和承诺雄心勃勃的诸边协定。

2.实体规则：由自由贸易到公平贸易

在实体规则方面，目前相关成员方的改革诉求主要围绕两个大的方面：一是强化现有规则和制定新的规则来约束国有企业，促进公平竞争；二是制定新的规则来解决服务和投资障碍，包括消除数字贸易壁垒。

WTO原本立足于自由贸易，但近年来，面对中国在全球贸易体系中的异军突起，美、欧等西方国家转而更加关注国际贸易的“公平性”。自特朗普执政以来，美国在贸易政策上一直强调“自由、公平和对等”。2017年特朗普上任之初，即以对美国不够公平和对等为由，高调退出跨太平洋伙伴关系协定（TPP）。在呼吁增强贸易公平性、借以限制中国企业竞争力方面，欧盟、日本等西方发达经济体与美国基本站在同一阵线。2018年5月，美、欧、日贸易部长发布联合声明，强调“以市场为导向的条件对于公平互利的全球贸易体系不可或缺”，并表示将致力于共同应对“导致产能严重过剩、对我们的工人和企业造成不公平竞争的非市场导向的政策和实践”。同年9月，美欧日三方表示正在着手拟订“关于产业补贴和国有企业的新规则，以便为工人和企业创造更加公平的竞争环境”和应对“第三方将国有企业发展为国家龙头企业（National Champions）并放入全球市场后带来的挑战”。在欧盟出台的方案中，对增强WTO规则公平性问题有更具体的说明，其核心是国有企业以及与之相关的补贴问题。具体来说，一是要更好地约束国有企业，包括更清晰地界定“公共机构”的构成要件以确定某个国有企业是否在履行政府职能或者促进政府政策，以及阐明如何评判特定成员是否在对相关企业实施“控制”；二是更有效地约束那些对贸易扭曲程度最高的补贴，如导致严重产能过剩的国内补贴，包括将之列为禁止性补贴，或者推定存在可诉性补贴所要求的严重侵害等。概而言之，就是要拓展谈判议程，制定贸易新规，重新实现体系平衡，营造公平竞争环境。

除关注贸易公平外，欧盟方案还主张制定新规则来消除服务和投资方面的障碍，包括强制技术转让问题。具体来说，方案认为需要解决市场准入障碍、对外国投资者的歧视性待遇以及边境后扭曲措施问题，包括当其与强制技术转让及其他贸易扭曲政策相关联时。此外还需要解决数字贸易壁垒问题。

美、欧、日的这些改革诉求反映了WTO制度供给不足、规则制定滞后的现实，以及发达成员方拓展谈判议程、涵盖更多投资议题的愿望，具有一定合理性。但这些改革方案，很大程度上是为了争夺全球经贸规则主导权，巩固和加强其传统竞争优势，限制和削弱中国经济模式的竞争力和影响力。与此同时，对强制技术转让及与之相关的数字贸易壁垒问题的强调，对中国的指向性也非常明显。

3.争端解决机制

尽管被誉为“WTO皇冠上的明珠”，争端解决机制绝非完美。首先，争端解决小组及上诉机构的部分裁定超出WTO现有规则范围，增加或减少了WTO成员的权利与义务，且有时会纳入与争议事项无关或无助于解决争端的内容。其次，案件审理时间过长，上诉机构未能完全遵守“争端解决规则与程序谅解”之规定在90天内做出裁决，影响上诉机构功能。此外，WTO允许上诉机构法官在任期届满的情况下继续参与其尚未结案的审理工作，这也是为美国诟病最深的一点。

对此，欧盟表示应积极推进WTO争端解决机制改革。欧盟主张在保留和进一步强化WTO争端解决机制主要特点和基本原则的基础上，上诉机构可向当事方建议自愿集中上诉的范围，并采取适当措施，缩短报告篇幅，提高效率。在上诉机构中，通过增加成员的数量、独立性和任期，确保地域平衡，健全解决贸易问题的机制，帮助更多成员在诉讼前就实现具体贸易问题的解决，从而全面提高争端解决机制的效率和公平性。(www.xing528.com)

4.透明度问题

无论在何种组织与制度框架下，透明度问题都可谓各国最关切的问题之一，此次WTO改革浪潮中，各改革倡导国，尤其是发达国家更是将WTO透明度问题推到风口浪尖。他们认为，世界贸易组织一些成员对各自国土范围内给予或维持的补贴未予或大部分未予告知，这使得其他世界贸易组织成员无法评估贸易影响，也无法了解已告知的补贴方案的运作情况，存在扭曲市场的大规模补贴和国有企业导致的不公平竞争环境。而这势必会给其本国工人和企业带来不公平竞争环境、阻碍新技术的开发和应用、破坏国际贸易的正常运行。

除制定更为详细的市场经济判断标准，欧美日针对透明度问题做出的改革设想是，联合采取多项行动以制定更为严格的产业补贴规则，明确并改进世界贸易组织现行的产业补贴规则，确保某些新兴发展中成员不会规避规则的适用条款，同时建立世界贸易组织成员充分履行其告知义务的直接或间接激励机制。对最有害的补贴类型，要么彻底禁止，要么补贴国有义务证明该补贴不会对其他国家造成商业损害。通过制定新的规则提供有针对性的补救措施，解决与产能过剩有关的补贴问题，同时努力加强世界贸易组织规则的规定，从而收集更多有关补贴及其影响的信息。

5.发达国家与发展中国家的利益协调问题

在经济全球化速度不断加快的宏观背景下，发达国家与发展中国家的矛盾更为突出与深刻。发展中国家迅速崛起，相对固化的国际分工出现松动，其谋求发展的期待利益与发达国家不愿放弃既得利益的对立立场产生碰撞。特别是在技术转让与知识产权方面，欧美强调协调有效机制，制止政府主导和不公平地促进以获取技术和知识产权并促使向国内公司转让技术为目的的对外国公司和资产的系统投资和收购。任何国家不得通过如合资企业要求、外国股本限制、行政审查、许可程序或其他手段等要求或强迫外国公司向国内公司转让技术。并同意深化合作和信息交流，以找到有效手段解决美欧日以外国家的扭曲贸易政策（包括有害的强制技术转让政策和做法），在适当时机在世界贸易组织寻求解决争端的程序。欧盟更是在《WTO现代化方案》中直言应调整WTO当前对发展中国家和发达国家的区分，建议并鼓励成员逐步退出WTO框架下的“特殊和差别待遇”，并且在退出的方式选择上兼顾时效性与灵活性。

（二）中国关于WTO改革的基本原则和方案

对世界贸易组织进行改革已经成为共识，但迄今为止，关于改革的基本原则、具体内容和优先顺序，就成员方整体而言，仍未达成共识。而由于利益牵扯错综复杂，成员方之间也难以笼统地划分“派系”或“阵营”。例如，在制定新规则来约束国有企业和消除投资障碍以及强化WTO的政策审议和监督功能方面，以美、欧、日为代表的发达经济体的立场高度一致，其改革方案对中国的指向性也相当明显；但在争端解决方面，欧盟却同中国、印度等国联手，与一意孤行的美国针锋相对。因此，于中国而言，中国支持对世界贸易组织进行必要改革，关键在于“以我为主”，始终坚定自身基本立场，把握核心关切。

1.中国关于WTO改革的基本原则

中国于2018年11月发布了《中国关于世界贸易组织改革的立场文件》，阐述了中国对WTO改革的基本原则和具体主张。2019年5月13日，中国向世界贸易组织提交了以此立场文件为基础的《中国关于世界贸易组织改革的建议文件》。虽然该文件并未预设中国今后对文件中所涉事项的最终立场和具体建议，但反映了当下中国关于WTO改革的建议。

中国对WTO改革提出三项基本原则：一是应该维护多边贸易体制的核心价值。非歧视和开放是多边贸易体制最重要的核心价值，也是WTO成员在多边规则框架下处理与其他成员经贸关系的一个根本的遵循，改革应加强多边贸易体制的核心价值，推动WTO在全球经济治理中发挥更大的作用；二是应该保障发展中成员的发展利益。发展是WTO工作的一个核心，改革应该解决发展中成员在融入经济全球化方面的困难，赋予发展中成员实现其经济发展所需要的灵活性和政策空间，帮助实现联合国2030年可持续发展的目标，缩小南北差距；三是应该遵循协商一致的决策机制。改革关系到多边贸易体制的未来，其议题选择和最终结果应该通过协商一致做出决策，改革的进程应该保证广大成员特别是发展中成员的共同的参与，不要由少数成员说了算，也不要搞“小圈子”。其中，核心是非歧视，即改革方案不能针对特定国家。

2.中国对WTO改革的五点主张

一是维护多边贸易体制的主渠道地位。改革应该维护多边贸易体制在全球贸易自由化、便利化进程中的主渠道地位，不能以所谓的新概念、新表述混淆并否定多边贸易体制的权威性，不能“另起炉灶”。二是主张优先处理危及WTO生存的关键问题。改革应该将单边主义和保护主义的做法“关进制度的笼子”，应该尽快解决上诉机构成员明显受阻挠等紧迫的问题，确保WTO各项功能的正常运转。三是解决规则的公平问题，并且回应时代的需要。改革应该解决一些发达成员过度使用农业补贴，对国际农产品贸易造成的长期的、严重的扭曲，应纠正贸易救济措施的滥用，特别是在反倾销调查中的替代国做法。它对正常的国际贸易秩序造成了严重的干扰。同时，改革应该推动WTO规则与时俱进，能够回应21世纪经济现实的需要。四是保证发展中成员的特殊与差别待遇。中国是世界上最大的发展中国家，愿意在WTO中承担与自身发展水平和能力相适应的义务，但不允许其他成员来剥夺中国理应享受的发展中成员的特殊与差别待遇。五是WTO改革应尊重成员各自的发展模式。改革应该取消一些成员在投资安全审查和反垄断审查中对特定国家企业的歧视，要纠正一些发达成员滥用出口管制措施，阻挠正常的技术合作的做法。中方也反对一些成员否认发展模式的多样性和对不同发展模式的歧视，不赞同将发展模式问题纳入WTO改革，不同意将没有事实依据的指责作为WTO改革的议题。

3.中国改革方案的四大优先事项

中国方案包含四大优先事项：其一，在应对WTO危机方面，中国建议尽早启动上诉机构成员遴选程序并填补空缺，以保障争端解决机制的有效运行，从而维护以规则为基础的多边贸易体制；鉴于有关国家滥用自我认定的国家安全例外措施，中国建议秉承善意和克制原则援引安全例外条款，并将安全例外置于多边审议机制之下，以严格对滥用国家安全例外的措施的纪律；鉴于单边措施的滥用动摇WTO基础，建议严格对不符合WTO规则的单边措施的纪律，对单边主义措施进行有效遏制。其二，在制定WTO规则方面，建议解决农业领域纪律的不公平问题；进一步澄清和完善WTO补贴、反补贴与反倾销相关规则，完善贸易救济领域的相关规则；完成渔业补贴议题的谈判；推进电子商务议题谈判，以增加WTO在全球经济治理中的相关性。其三，在提高透明度和WTO的效率方面，建议加强成员方通报义务的履行，以增强成员方贸易政策透明度；改进WTO机构的工作，以提高WTO的运行效率。其四，在增强WTO的包容性方面：继续维护发展中成员享受特殊与差别待遇的权利；应坚持公平竞争原则，确保不同所有制企业在进行商业活动时的公平竞争环境。

由此可见，中国的方案除了旨在解决WTO面临的生存危机，增强其权威性和有效性，增加其在全球经济治理中的相关性外，也有极强的针对性，即以非歧视待遇反制美国对中国所谓“非市场经济导向的政策和做法”的关注，以所有制中性^[4]（Ownership Centrality）反制美国方案中专门为国有企业设定纪律的内容。

中国的WTO改革原则和方案，向世界表明了中国积极维护多边贸易体制，并积极推动WTO改革的决心和行动力；有利于在全球治理层面，充分发挥多边贸易体系的作用，维护WTO的基本原则和核心价值不动摇；有利于发展中成员继续在多边体制框架内获得更多的发展机遇，促进全球贸易乃至世界经济的增长；有利于限制单边主义和贸易保护主义的以国内法代替国际法的违规行为，维护多边贸易体制的权威性；有利于进一步完善WTO机制，增加WTO的有效性，使其在新形势下更好地发挥作用。