世贸组织将于2020年启动新一轮多边贸易谈判

世界贸易组织成立后，到2017年12月为止已举行过11届部长级会议。第12届世界贸易组织部长级会议将于2020年在哈萨克斯坦举行。部长级会议是各成员方最重要的谈判场合，是世界贸易组织的最高决策机构，有权对多边贸易协议中的任何事项做出决定。但它不是一个常设机构，只是一个由各成员方部长参加，定期举行会议，对国际贸易重大问题做出决策的会议制度。从第三届西雅图部长级会议开始，世界贸易组织就计划发起乌拉圭回合之后的新一轮多边贸易谈判，但无论是新一轮多边贸易谈判的启动还是此后的谈判，都充满了波折。

（一）千年回合启动的失败

世界贸易组织第三届部长级会议于1999年11月30日在美国西雅图举行。会议计划发起新一轮全球多边贸易谈判。但直到会议召开之前，成员国也未能就新一轮谈判应优先考虑的议题达成一致。围绕会议议题的争论主要集中在三个方面。

第一，关于乌拉圭回合结束时达成协议的实施问题。

历时7年的乌拉圭回合谈判达成了《乌拉圭回合多边贸易谈判成果的最后文件》（简称《最后文件》）。这是一个“一揽子文件”，包括28个协议，涉及21个领域，远远超过以前历届谈判的成果。《最后文件》涉及工业品降税；农产品非关税壁垒关税化以及国内支持措施的减少；纺织品和服装进口数量限制的分阶段取消；进口许可证程序的完善；与贸易有关的投资措施；与贸易有关的知识产权保护；等等。

1999年，发展中成员国认为不少协议没有被很好地贯彻，发展中国家没有得到应有的利益。比如发展中国家在贸易优惠、实施知识产权等贸易协议时可享受较长的过渡期等规定并没有被很好地贯彻。因此，发展中国家认为，与其讨论新的议题和做出新的市场开放承诺，不如加强对现有协议实施情况的审议与监督。而发达国家也认为发展中国家没有很好地履行协议，即使个别发展中国家实施有困难，也只能单独提出，而不能给所有发展中国家延长过渡期。

第二，关于“既定议程”问题。

“既定议程”是根据乌拉圭回合谈判结束时达成的，关于下一轮谈判应包括的议题，即“进一步改革农业体制”和“服务贸易体制”这两大议题。关于两大议题具体谈什么以及怎么谈等问题引起了成员间的很大分歧。在农业方面，发展中国家认为其市场准入机会未能得到保证，反而有所减少；而发达国家则认为，发展中国家在农业问题上没有很好地履行协议，也采取了一些不透明的关税做法。在服务贸易领域，发达国家希望进一步开放包括金融、电信、保险等它们占优势的服务业市场，而发展中国家则希望对自然人流动及承包工程等问题进行谈判。

第三，关于新一轮谈判是否应加入新议题的问题。

发达国家鼓吹加入新议题，如“贸易与投资”“贸易与环境”“贸易与竞争政策”“贸易与劳工标准”以及“电子商务”；而发展中国家对此很不感兴趣，因为就目前的经济和贸易情况来看，西方提出的议题对发展中国家未来的贸易发展将造成巨大的冲击。例如，如果环境标准定得太严格，必将限制发展中国家的贸易发展。

西雅图会议召开后，135个参会国家在新一轮贸易谈判议程上仍未能达成一致。以美国和澳大利亚为代表的凯恩斯集团坚持把取消农产品出口补贴问题列入议程，但遭到欧盟与日本的强烈反对；美国、欧盟和日本等发达国家主张立即在世界贸易组织内设立工作小组，以探讨童工、劳工工作条件及工会的权利，但遭到大部分发展中国家的反对。此外，各国对其他一些重大议题也存有分歧。由于分歧难以弥合，因此世界贸易组织西雅图部长级会议以失败告终，千年回合未能如期启动。

前美国贸易谈判代表夏皮罗认为，西雅图会议失败表明各国在国际贸易是否需要进一步自由化的问题上缺少真正的共识。欧盟贸易专员兰米也认为世界贸易组织确实需要改革。因此，西雅图会议未能启动千年回合不是一个偶然现象，它表明了发达国家，尤其是美国对新一轮谈判的目标严重背离广大发展中国家的愿望和利益，因而造成整个进程动力不足。

（二）多哈回合的启动

在西雅图会议失败两年后，2001年11月，147个WTO成员在卡塔尔首都多哈举行的世界贸易组织第四次部长级会议启动了新一轮多边贸易谈判，又称“多哈发展议程”（Doha Development Agenda，DDA），简称多哈回合。这是世界贸易组织成立以来第一次就启动多边贸易谈判达成协议。

多哈会议讨论的焦点集中于6个领域：农产品贸易自由化、世界贸易组织协议的实施、贸易与环境、世界贸易组织规则、新加坡议题、知识产权保护与公共健康。由于在这6个领域的谈判取得了突破性进展，会议达成的“部长级宣言”确定，新一轮多边贸易谈判将在21个领域内进行，具体包括：与规则实施相关的问题；农业；服务业；非农产品的市场准入；与贸易有关的知识产权协议；贸易与投资的关系；贸易与竞争政策的关系；政府采购的透明度；贸易便利；反倾销协定和补贴协定；区域贸易协定；争端解决机制；贸易与环境；电子商务；小国经济；贸易、债务与融资；贸易与技术转移；技术合作与能力建设；最不发达国家；特殊与差别待遇；工作行动计划的组织与管理。

新一轮多边贸易谈判议程涉及的范围以及参与谈判的成员国数目超过以往任何一次谈判，不仅涉及原有规则的实施和修改，而且涉及一系列新规定的制定。按照部长级宣言，上述议题的绝大部分谈判都应在2005年1月1日前结束。但是WTO成员方的经济发展水平差异、贸易政策差异、贸易规模和构成的差异、参与不同的区域贸易协定都会影响他们在多边贸易谈判中的立场。在众多的谈判领域中，既有发达国家与发展中国家的利益冲突，又有发达国家之间、发展中国家之间的利益冲突。因此，各种分歧很多，达成协议的难度也大大增加。例如在发达国家之间，利益冲突最严重的领域是农产品贸易自由化。以美国、澳大利亚等农产品出口国为一方，主张全面推进农产品贸易自由化；以欧盟、日本为另一方，强调农业部门的特殊性，不能把农产品贸易与工业品贸易等同起来。在农产品问题的谈判上，美欧是冲突双方的主角。而多数发展中国家则主张发达国家应该单方面降低来自发展中国家农产品出口的市场准入限制，减少出口补贴和国内支持，给予发展中国家更多的差别待遇。因此，如何协调谈判各方立场至关重要。

由于多边贸易谈判的方式是一揽子式的，如果主要大国之间在一些主要问题上难以达成妥协，整个谈判将无法取得最终成果。要在预定的三年内完成所有谈判，前景不容乐观。

（三）多哈回合的谈判进程

多哈回合谈判的宗旨是促进世界贸易组织成员削减贸易壁垒，通过更公平的贸易环境来促进全球，特别是较贫穷国家的经济发展。谈判包括农业、非农产品市场准入、服务贸易、规则谈判、争端解决、知识产权、贸易与发展以及贸易与环境8个主要议题。谈判的关键是农业和非农产品市场准入问题，主要包括削减农业补贴、削减农产品进口关税及降低工业品进口关税3个部分。

多哈回合启动以来，谈判进程一波三折。在谈判过程中，因为涉及各方利益的进退取舍，谈判始终十分艰难。

1.坎昆会议的失败

2003年9月10日至14日，世界贸易组织第五届部长级会议在墨西哥南部的滨海小城坎昆举行。146个成员国参会，并对世界贸易组织新一轮谈判进行了中期评估，发表了《部长会议声明》。会议原本计划就主要谈判范畴确立谈判形式框架和展开新议题谈判，借此开展第二阶段的多哈发展议程谈判。但由于各方固守立场，在农产品市场准入、农业补贴、非农产品市场准入以及是否启动投资、竞争政策、政府采购透明度以及贸易便利等四个新议题（合称“新加坡议题”）等问题上存在分歧难以缩小，会议再次未能取得预期结果。这次挫折使得2005年前如期结束谈判成为泡影，也是世界贸易组织成立8年来无果而终的第二次部长级会议。

2.《多哈发展议程框架协议》的签署

2004年7月，WTO总理事会^[2]在瑞士日内瓦召开，为了打破僵局，各方在分歧严重的情况下将许多棘手的问题暂时搁置起来。在这次总理事会上，世界贸易组织成员达成《多哈发展议程框架协议》，订明主要谈判范畴（特别是农业贸易和非农业产品市场准入）的框架和展开贸易便利化谈判，令谈判取得突破。尤其在农业问题上取得进展，最终确定取消农业出口补贴、总体削减国内支持和分层削减农产品关税，发达国家的国内支持削减20%。由于在七月达成，因此《多哈发展议程框架协议》也被称为“七月套案”。总理事会也决定将多哈谈判的结束期限不设限期的延长。在此后于瑞士达沃斯举行的小型部长级会议上，确定在2006年底结束谈判。

3.香港会议上取得进展

2005年12月13—18日，WTO第六次部长级会议在中国香港举行。会议的重点是推进多哈回合谈判，使之能够在2006年底最后期限前结束。会议通过了《香港宣言》。根据《香港宣言》，WTO各成员将于2013年全面取消不同形式的农业补贴，2008年开始给予最不发达国家免关税、免配额的待遇，2006年取消棉花补贴，2006年底将按照此次明确的路线图完成多哈回合谈判。其中，确定全面取消农业补贴和棉花补贴的日期被认为是较大的进展。由于WTO对香港会议的期望值降低，放弃了在会议上达成“全面谈判模式”的目标，因此香港会议“免于失败”。(www.xing528.com)

4.多哈回合的中止

香港会议之后，多哈回合谈判进入关键时期，WTO成员进行了各种级别的活动，展开了紧锣密鼓的磋商。但从实际情况看，谈判进展依然缓慢，各自的立场仍存在巨大分歧，预计达到的谈判进度目标一再落空，多边贸易谈判陷入危机。面对各方不妥协的态度，2006年7月27日，时任世界贸易组织总干事拉米提出全面无限期中止多哈回合谈判的建议，并获得WTO总理事会的正式批准。

多哈回合中止的最直接原因是农产品领域的分歧，尤其是美欧之间关于削减国内补贴和削减农产品进口关税问题上的严重分歧直接导致了本轮谈判的中止。发达国家和发展中国家在谈判议题的设定、谈判目标和谈判具体主张等问题上的分歧是谈判的主要矛盾，也是导致谈判中止的主要原因。

多哈回合中止将会带来如下几方面影响：（1）WTO成员获得贸易自由化预期收益的时间将显著推迟，在极端的情况下（谈判破裂），甚至丧失获得这一收益的任何机会；（2）多哈谈判的中止使多边贸易体系处于严重削弱的危机之中；（3）区域贸易协定加速蔓延；（4）多边贸易摩擦加剧；（5）全球贸易保护主义压力加大。由于会产生上述消极影响，且考虑到谈判成功后将可能给绝大多数WTO成员带来巨大的经济利益，因此WTO宣布中止多哈谈判后，各方面仍在进行积极的挽救。

5.多哈回合的重启

经过多方努力，2007年1月27日，24个世界贸易组织成员的部长级官员在达沃斯会晤，并承诺尽快全面重启2006年7月份中止的多哈回合谈判，此后在日内瓦召开由WTO全体成员大使参加的会议，与会大使一致同意全面恢复多哈回合各个议题的谈判。然而，从多哈回合谈判主要分歧方美国、欧盟、印度等的表态来看，各方在农业和非农产品市场准入问题上的严重分歧依然没有解决。尽管各方在达沃斯会议后称对谈判感到乐观，但取得突破的前景实际上仍不明朗。事实证明，2007年全年谈判并无进展，而美国总统的“快车道程序”授权已于当年7月1日期满失效。“快车道程序”的失效使得美国参与谈判达成协议的难度大增，多哈回合谈判前途暗云密布。

此后全球金融危机发生，各方对谈判能否达成结果缺乏信心，美国等发达国家更是纷纷看淡WTO的发展，对多哈回合谈判失去耐心，把重点转移到了跨太平洋战略经济伙伴协定（Trans-Pacific Partnership，TPP）、跨大西洋贸易与投资伙伴协定（Transatlantic Trade and Investment Partnership，TTIP）、诸边服务业协定（Plurilateral Services Agreement，PSA）等谈判以及缔结双边或区域自由贸易协定方面上来。

6.《巴厘一揽子协议》的达成

2013年5月，多哈谈判出现了转机。巴西人罗伯托·阿泽维多正式接任拉米就任WTO总干事。他认为各种区域性的贸易协定也是建立在WTO规则基础之上的，因此需要强化的是WTO，而重启多哈回合谈判是强化WTO的头等大事。他的目标是争取在有限的时间内，在贸易便利化、农业和发展3个议题上达成共识，即早期收获。2013年12月3—7日，WTO第九次部长级会议在印度尼西亚巴厘岛顺利举行。会议最后就早期收获达成一致，通过了《巴厘一揽子协议》，这被认为挽救了多哈回合。《巴厘一揽子协议》一共在4个方面达成了协议：贸易便利化、农业、棉花、关于发展与最不发达国家议题。后三者都是以若干部长决议和宣言的方式体现，而贸易便利化方面除了部长决议之外，通过了《贸易便利化协定》（Agreement on Trade Facilitation）。这是世界贸易组织成立以来首次就这方面的议题达成一致，涉及通关便利化等，旨在简化进出口贸易流程，以降低贸易成本。该协定对于WTO多边贸易体制的发展有很大的意义。

7.多哈回合仍处于困境

2015年12月，WTO第十次部长级会议在肯尼亚首都内罗毕举行。会议达成了包括《内罗毕部长宣言》《农业出口竞争决定》等在内的内罗毕一揽子协议，各方承诺全面取消农产品出口补贴。内罗毕会议让世界贸易组织在国际经贸规则制定中的作用得以加强。

2017年12月，WTO第十一次部长级会议在布宜诺斯艾利斯召开，来自164个成员的代表就农业、渔业、贸易便利化、电子商务、中小企业发展等议题展开激烈谈判磋商，虽然一些关键议题并无突破，但各方交换意见，达成了一系列部长决定，并成功设置了电子商务、投资便利化等新议题，为全球贸易进一步谈判打下基础。

尽管谈判取得一些进展，但由于各方在关于推进谈判方式、方法上存在明显的不同意见，有部分发达国家成员甚至提出了取消发展授权，另辟蹊径的主张，因此，多哈回合距离完成全部议题谈判并签署一揽子成果协议为时尚早，依旧处于困境之中。

（四）多哈回合陷入困境的原因

1.议题设置过于宽泛

多哈回合谈判的议题覆盖以下八个方面：农业贸易、非农产品市场准入、服务贸易、规则谈判、贸易与发展、争端解决、知识产权、贸易与环境问题，不仅包括传统领域贸易自由化、技术转让等问题的探讨，还涉及渔业补贴、外国投资、环境保护、原产地标识、贫穷国家以低廉价格获得药品等新的领域，几乎囊括了多边贸易体系目前所能涉及的所有议题。

面对新引入的议题，发达国家和发展中国家持完全相反的态度。对于发达国家而言，新议题所涉及的多是其已有一定经验的领域，故新议题的引入是发达国家在这些领域建立新的有利于自身的贸易规则的良好契机，并利用规则扩大市场份额、创造新的经济增长点。相反，对于发展中国家而言，这些领域是其尚未涉猎或经验较少的，国内规则制度缺位，即使能在谈判中达成协议，在之后国内推行的过程中也会遭遇较大阻力，立法成本高而收益少甚至没有收益；另外，由于乌拉圭回合的执行状况并不理想，发展中国家并未享受其被承诺应享有的红利，因此发展中国家也不愿意匆匆迈入新议题的谈判，而更希望先落实上一轮谈判的执行问题。

2.WTO的谈判方式存在弊端

WTO谈判是成员驱动、以协商一致为基本决策程序的谈判。多边主义和非歧视的属性是WTO谈判最大的特点，在164个成员之间开展谈判^[3]并达成普遍适用的贸易规则，并在最惠国待遇的基础上开放市场，可以使制定和执行规则的行政和商业成本大大降低。但随着成员数量的增加，成员间差异增大，寻求共识和利益交汇点的难度增加，致使谈判成功的概率随之降低。如果谈判机制变得过于庞杂或由于情势变化而不能随之进行调整，也会导致交易成本的上升。

WTO回合式谈判的机制特点是“一揽子承诺”与“两分格局”，这两个特点也不利于谈判的进展。“一揽子承诺”（Single Undertaking）是GATT乌拉圭回合所提出的谈判方式，并被沿用至WTO多哈回合谈判。其主要含义是谈判达成的协定是不可分割的一个整体，对所有成员都具有法律约束力，不得挑挑拣拣、提出保留。所谓“两分格局”，即发达成员与发展中成员之间的对立分野。一方面按WTO的原则，发展中成员可以享受特殊和差别待遇；另一方面是由于发达成员承担了更多市场开放的义务，因此对谈判拥有更多的发言权，发展中成员无须做出互惠性的减让，相应的在谈判中的影响力也更小。近年来，无论是“一揽子承诺”还是“两分格局”都受到了日益严峻的挑战。随着部分发展中国家的崛起，特别是新兴经济体成为主要贸易国，“两分格局”的合理性遭到了发达成员的挑战，发达成员要求对发展中成员进一步细分，要求新兴经济体承担更多市场开放的义务；而随着多哈回合谈判久拖不决，成员也开始诟病“一揽子承诺”阻碍成员就共识度较高的议题先行达成一致。

3.推动谈判的核心力量及利益诉求的分散化

尽管奉行协商一致的谈判原则，但GATT和WTO谈判实际上受到大国贸易政策的显著影响。事实上，多边贸易体系也需要一个绝对强势的角色来维系和推动。由于拥有巨大的市场及其他历史原因，美国在多边谈判中成为最关键的成员，对谈判进程拥有更多发言权。但在多哈回合谈判进程中，一方面，美国的精力在一定程度上被区域贸易协定的谈判分散，减弱了对多边谈判的推动；另一方面，随着历史的演进，推动多边谈判的核心力量也在发生变化，权力更加分散，欧盟、日本、加拿大等发达经济体以及中国、印度、巴西等新兴经济体在谈判中越来越拥有话语权。核心成员国在国内体制上的差异以及谈判目标的差异，加大了多边谈判取得预期结果的难度。可以说，权力和利益诉求的分散化和多边体系的成员国一致同意的内在要求之间存在矛盾，这使得多边谈判在缺乏强劲推动力的同时，又新增了数量可观的潜在反对票，多哈回合谈判的处境可见一斑。

4.双边合作、区域经济一体化对多边贸易体制的冲击

多哈回合推进的迟滞，使发达国家对自身的贸易策略进行重大的调整，即首先与贸易伙伴达成双边或诸边协议，待其在一定范围内具有影响力后，再吸引其他担心被边缘化而逐步接受这些协议的国家加入，从而使其上升为多边规则。双边、区域贸易协定事实上分散了各成员国的注意力，也减少了各成员国推动多哈谈判的动因，客观上成为对多哈谈判回合的冲击因素。

然而，从WTO官方观点来看，双边和区域贸易协议对多边贸易协议（Multilateral Trade Agreement，MTA）的影响应该是利大于弊的，前者之于后者应该是垫脚石而不是绊脚石。总干事阿泽维多在谈及跨太平洋伙伴关系协定等区域贸易协定对于多哈谈判进程的影响时表示，现在多哈回合谈判中遇到的问题正是需要双边谈判或区域协定来解决的，双边或区域贸易协定的达成可以帮助解决这一部分问题，因此是有利于多边谈判向前推进的。