合作区空间发展：政府扶持、土地供给和规划体系完善

3.2.1　用地指标获取：广东省的“资源注入”与“政策扶植”

“合作区”成立于2011年，而四镇土地利用总体规划及海丰县土地利用总体规划均在同年批准通过，因而其土地利用总体规划未能反映“合作区”所需的空间资源。四镇土规预测未来2020年“合作区”所需建设用地将达2760 hm2，相较于现状1824 hm2，仅增加936 hm2建设用地^[2]。《深汕特别合作区土地利用总体规划（2010—2020）》（简称“土规”）通过预测，提出2020年建设用地规模为7934 hm2，新增5174 hm2建设用地（表1）。同时，调出2303 hm2基本农田，1000 hm2以区域合作方式平衡1。

表1　“合作区”2009年现状用地、2020年四镇土规预测用地及合作区“土规”预测用地1

针对5174 hm2用地缺口，“土规”中提出向国家和省政府争取政策支持，获土地指标2000 hm2；通过土地优化布局和统筹安排，从汕尾获土地指标2900 hm2；通过“合作区”土地集约利用及增减挂钩、围海造陆等获土地指标300 hm2，以3种渠道共同解决“合作区”用地指标。

现实中，汕尾各区县获取建设用地指标存在较大难度，各区县均有较强烈的用地需求。同时，用地指标落实到各区县相关规划，协调难度较大。其中，海丰县愿意提供100 hm2建设用地指标，而另一部分用地指标来源于汕尾城区，共提供约2～3 km2。建设用地指标缺口的弥补主要源于省政府的土地指标计划单列。根据笔者访谈显示近些年广东省全力保证“合作区”的土地指标供应。2014年供应土地约70 hm2，2015年提供约370 hm2，省政府对“合作区”的建设用地指标给予强力帮扶，推动“合作区”建设。

此外，省政府为“合作区”规划建设与产业发展也提供大量政策支持。如2013—2017年，广东省政府集中投入资金135亿元，对全省产业园进行分类扶植。并安排10亿元设立企业创新专项资金，并施行《广东省产业园企业创新专项资金管理办法》等。(www.xing528.com)

3.2.2　空间品质与产业水平提升：深圳市的技术与企业导入

深圳作为产业外溢地，以跨区域大型基础设施与公共交通系统建设，促进深圳的资本在“合作区”范围内的再地域化；通过构建跨区域大型基础设施及公共交通系统，引导资金流与人流向“合作区”汇集。典型例子是深圳城市交通协会和深圳巴士集团与“合作区”构建伙伴关系，合资成立深汕巴士集团，并开通两条直达深圳的城际定制包车专线，实现“合作区”区位提升和要素流动。在产业合作上，深圳与“合作区”提出“深圳总部+深汕基地”的产业空间配置模式。一方面，推动所辖县区与“合作区”的产业合作水平，提升“合作区”产业结构与空间品质，如推动光明新区与“合作区”的产业深度合作及龙华新区与“合作区”的产业共建。另一方面，出台深圳—汕尾对口帮扶工作实施方案，如将入驻“合作区”企业纳入深圳市户籍管理系统和社会保障系统中，完成“合作区”社会发展事务。在土地征收、公共服务设施、基础设施建设、养老福利建设等方面，化解土地征收和公共服务空间不均等化等问题，保证“合作区”建设顺利开展。

3.2.3　空间规划体系构建与完善：汕尾市的制度响应

从空间规划的制度响应上讲，“合作区”虽具有地级市级别行政管理权，但只是独立行政单位而不是真正法定单位。为解决“合作区”的申报与审批等问题，汕尾主要通过“四规融合”的制度响应来构建与完善规划体系。具体来说，分别由不同单位编制专项规划，包括城市规划、土地利用规划、十二五规划与产业发展规划，融合编制成“深汕特别合作区发展总体规划（2015—2020）”，由汕尾市申报，于2014年由广东省政府常务会议审批通过，解决了空间规划和空间建设的政策效力问题（表2）。

表2　“合作区”不同类别规划基本信息^{[3] [4] [5] [6] [7]}