行政组织架构下的合作区”多方协同模式与制度创新

“合作区”是广东省、深圳市与汕尾市协同发展共同构建的区域产业新空间，这种协同共治的治理模式在“合作区”内创造出区别于既有跨境产业园区的“拼贴式”的治理架构，整合出具有融合共建特征的行政组织架构。具体来说，是作为区域发展龙头的深圳在城市行政区范围外为过剩低端产业资本寻找空间，位于“经济塌陷地区”的汕尾急切寻找发展动力，以及广东省长期以来不断尝试平衡珠三角与粤东西北地区发展差异等耦合而成。

“合作区”采取深圳、汕尾政府高层领导小组决策，“合作区”管委会管理，建设开发公司运营的三层管理结构。党工委与管委会主要领导按副厅级配备，党工委书记由汕尾推荐，管委会主任由深圳推荐；该领导班子在得到广东省批准后，“合作区”党工委和管委会分别作为省委省政府派出机构设立。2011年，深圳、汕尾共同推荐的“中共深汕特别合作区工作委员会”“深汕特别合作区管理委员会”得到广东省批准，合作区正式运作。委员会与党工委合署办公，具有地级市的相关管理权限。

“合作区”党工委、管委会为省委、省政府派出机构，委托深圳、汕尾两市管理，深圳主导经济建设和管理，汕尾负责征地拆迁和社会事务。“合作区”党工委、管委会下设综合办公室、党群工作局、发展规划和国土资源局、经济贸易和科技局、财政局、城市建设和管理局、农林水务和环境保护局、社会事务局、市场监督管理局等9部门，且单独设国税部门、地税部门、公安机构（图2）。

“合作区”行政组织架构具有高度融合、共建的特征，是协同共治型区域治理模式在跨界新区上的制度创新，其主要特征体现在省—地方及地方—地方关系上。(www.xing528.com)

在广东省与深圳、汕尾的关系上，广东省表现出放松管制与行政分权的特征。虽然“合作区”党工委及管委会属于省政府派出机构，但仅为“名义派出”。日常行政组织架构中，省政府直接领导、参与及监督较少，特别是人员派出上，基本未直接派出领导进驻“合作区”，属于完全放权委托深圳及汕尾进行建设管理。而省政府角色更多体现在行政分权上，如授予管委会及党工委地级市级别管理权限，降低其在人事管理上的难度。该模式区别于陕西省西安市与咸阳市共建的西咸新区，即由省政府设立的上级管理委员会监督管理园区的多层级分权治理；也区别于贵州省贵阳市和安顺市共建的贵安新区，即直接划出“省直接管理片区”的分区域差别化治理。

图2　深汕特别合作区行政组织架构

在深圳、汕尾城市间关系上，建构了一套高度融合的行政管理体制。虽然“合作区”责权上深圳分管招商引资及土地开发，汕尾分管社会管理及土地征收，但分工是在独立的行政组织实体内部进行的，体现高度融合与互补安排。该模式不同于以郑汴新区为代表的地方主管的块状治理模式和以江阴靖江产业园区为代表的委托代管治理模式。合作区党工会与管委会在设置上高度统一，共建一套管理机构，避免“空间拼贴”带来各市画地为牢，保证了“合作区”整体性。虽然在权力划分上两市各有分工，但通过人事安排达到“合作区”权力的高度融合。如管委会主任由深圳相关领导兼任，党工委主任则由汕尾相关领导兼任。管委会三个副主任，两个由深圳领导兼任，负责招商与规划建设，另一个由汕尾领导兼任，负责社会事务。下设各部门，虽然社会管理类部门正职人员由汕尾负责推荐，经济建设类部门正职人员由深圳负责推荐，但副职人员交叉任职，由两市商量确定。该模式区别于委托代管治理的“权力拼贴”特征，即便在专属部门，也由深汕两市协商完成，有较强的融合共建特征。