省政府角色与省市关系重构对区域治理的影响

区域治理重构的重要表现为省政府角色的变化。改革开放后的行政分权，城市成为促进经济发展的主要尺度。同时，城市政府也需承担更多责任以打造城市竞争力。但1994年分税制后，中央财政的汲取能力不断提高，因此城市政府不得不创造新的财政来源（如土地出让金收入）。省政府在事权上“分包商”或“协调者”的角色，通过支持和规范地方政府的发展来提高省域单元的竞争力。而在财权上则没有中央和地方各有特色的汲取能力。这种事权与财权在不同尺度的安排是中国政府治理的特征之一。然而社会经济活动日益区域化，导致上述分层设权的模式难以持续。一方面，地方政府需要由相对独立的竞争主体变成相互协作的区域成员；另一方面，在现行体制下单纯由多个地方政府自下而上组建区域治理架构并不现实。因此，省政府不得不从传统的“分包商”“协调者”开始承担更多的发展责任，以填补“区域政府”的结构性缺失。这种角色转变迫使省政府在事权和财权上重新调整与中央和地方的关系。在上述案例中，即表现为区域发展事权的争夺与主导铁路项目的发展诉求。

省政府角色重新定义，虽然对“行政区经济”导致的治理碎化具有较强的整合力，但是，由协调、管制转变为承包、建设也需要相应的权力配置。而后者成为省政府角色重构中的发展障碍。在获取财权的过程，广东省政府最初表现为邀请铁道部加入共建，以期获得制度通道及财政帮扶。但由于事权亏损与话语权部分丧失，省政府进而转向与地方政府就土地开发权展开博弈，实现财权“再中心化”。而省政府为实现再中心化，其制度工具既有“胡萝卜”也有“大棒”。激励性制度工具包括资源注入，即省政府赋予的定向投放的新增城市建设用地指标。强制性制度工具包括强制收权及制度再安排，即冻结土地开发、规划审批权上收及重新分配亏补责任。

此外，省市关系体现为多轮协商的动态连续体，而非结构化的行政发包。行政发包的重要特征为承包商具有较大剩余索取权与自由裁量权，体现为强激励［14，15］。这种以属地为基础的权力配置模式在城市区域主义下，发生了国家、省与地方间权力争夺现象。区域事务中，层级政府的博弈取决于自身可支配的资源与权力。案例中，在第一轮的站点选址博弈上，最初由于铁道部占有绝对资金和行政资源，博弈中，占据主导地位。当规划中需要进行站点选址时，地方政府借助博弈中信息不对称及以土地财政为核心的地方权力联盟，获得博弈中的主导权，进而推动站点边缘化。第二轮博弈集中在省市之间，起初以省铁投为主体的“条”在与地方博弈中，同样面临多部门联盟的“块”的行政抵抗。省政府虽然在信息获取上处于劣势地位，但由于行政管理体系中，省政府具有对地方政府的绝对领导权。因而，通过省政府收权，可以实现财权再中心化。(www.xing528.com)

最后，反思中国区域项目的建设过程，其事权安排是多路径的。包括中央政府垄断事权，直接投资建设，如高铁线路网；地方自主跨界合作，如产业合作园区，部分跨市地铁；省级政府主导，如城际铁路及省级工业园；以及部分共享事权项目。因此，城市区域主义是多主体共同推动的，即自上而下模式与自下而上两种模式［35］。但是，这些模式并非单向的、线性的，而是相互交织、相互渗透的，有时协同共进的，并以事权与财权相匹配为核心。中国治理架构中，长期对省政府协同、安排、调控作用的定位使得其财权弱化，而省政府是现阶段最适合充当“区域政府”的核心组织。因此，在协调与发展需要兼容时，省政府财权不足成为区域治理中的重要问题。特别是由省政府派出的以区域协同为目标的专职机构，也因缺乏财权和行政管理权，往往形同虚设［36］。因此，如何构建区域事权与财权匹配的治理架构，是区域性基础设施和公共政策得以顺利实施和持续运营的关键。