区域治理：协作与包干型结构的对比及实践案例

通过水平与垂直的权力重构，区域治理最终呈现协作与包干两种结构。2011年，广东省选择了首批6个站点开展综合开发规划，即清远市银盏站、珠海市珠海北站、佛山市三水站、东莞市虎门商贸城站广州新塘站及肇庆市鼎湖站。2012年，第二批站点综合开发规划正式展开，七个站点全部设在佛山境内。而广州和深圳未参与轨道站点联合开发，以现金补贴城际轨道亏损。

6.3.1　协作型区域治理：清远银盏站土地合作开发

清远市银盏站是广东省市综合开发最早、进展最快的轨道站点。清远市属于广东省经济塌陷区与珠三角外围区，财政收入有限，因而选择与省政府进行联合站点开发。此外，清远市银盏站周边800 m范围内虽然现状建设较少，多为农用地，但是也需借助省政府资本注入与建设用地指标投入。因此，由省政府主导规划编制，投入建设用地指标，并由省市合作组建“清远城际轨道实业有限公司”进行土地联合开发。最终，实现省市协作型治理。

6.3.2　包干型区域治理：广州、深圳全额财政资金承担城际轨道补亏(www.xing528.com)

广州与深圳表示不与省方开展土地联合开发。一方面，两市有强大的财政收入可弥补铁道运营亏损。同时，由于两市站点位于边远地区，根据补亏原则，拆迁成本低，补亏责任较小。另外，两市轨道站点规划较完整，省方介入将打破原先的轨道交通部署。因此，两市决定采取抵抗策略，即以现金形式，通过城市财政出资，补贴省铁投。包干型区域治理表现为三方面：①省住建厅与国土厅将退出土地开发，因为，省政府使用的政策工具即轨道站点周边控制性详细规划审批权上收与城市建设用地指标补给对两市不再具有实际意义；②城际轨道对土地的增值部分仍归城市政府所有，遵循城市土地财政逻辑；③省市协商与站点周边的空间和土地脱离，仅通过发改委间接确定具体金额。

最终，省市关系表现为协作与包干的治理形式，但省政府都实现了财权的再中心化。前者是通过联合开发获取部分地方土地财政收益补亏，后者是从地方获取现金补亏。差异本质上受不同城市社会经济发展水平的影响，体现为尺度政治中的对抗与妥协，达到财权事权相匹配，并强化了省政府在区域化中的主导地位。