省直部门合并与土地开发权上收

为强化治理能力，省政府对国家权力进行了水平整合与垂直重构，实现权力“再中心化”。

6.2.1　省政府权力的水平整合

水平整合包括：①建立非正式跨部门合作组织，即“省城际轨道土地综合开发专责小组”（简称“专责小组”）；②开展跨省直部门合作普查，了解地方现状。

专责小组成立于2010年7月，旨在解决省铁投作为省属国有企业的多部门动员与协调不足问题。其由省政府牵头，成员包括发改、规划和国土等部门及省铁投主要领导。专责小组的成立，说明省政府组成新的多部门协同治理“块”，不再以单一部门的“条”参与省市权力博弈，提高了组织与谈判能力。专责小组具体职责包括：根据省铁投补亏目标和现有省市之间的权力安排展开研究，为各省直部门制定相关政策提供依据。

跨省直部门合作普查集中在沿线站点周边800 m范围内的土地综合开发潜力，由省住建厅和国土厅合作完成，核心是对确定站点所在地区的城市功能和开发潜力进行“专项普查”。包括两阶段：第一阶段由省住建厅主持，省铁投和住建厅委托组成规划咨询小组，并制定《珠三角城际轨道交通沿线土地利用现状专项普查汇总报告》。该报告认为绝大部分站点都有较大开发潜力。但地方政府同样抵制该报告结论，以地方国土部门牵头指出相关土地要么是已出让的国有土地，要么是未完成农转非的土地。由于普查尚未建立与国土信息的对接，难有说服力。因此，第二阶段普查由住建厅和国土厅合作展开，将土地规划与土地权属相结合，制定了新的土地开发潜力标准。该普查使得广东省彻底明确站点周边有多少可开发土地，为省政府在博弈中提供充足信息。

6.2.2　省政府权力的垂直重构 (www.xing528.com)

省政府同时进行了“省—市”权力垂直重构，构建参与地方土地开发的制度环境。垂直重构包括：①冻结站点周边土地开发；②重新分配补亏责任；③定向投放额外的城市建设用地指标；④上收站点周边用地规划权与审查权。

（1）冻结站点周边土地开发是由于市政府一方面抵制省政府的开发建议，一方面加快站点周边土地储备。因此，省政府要求地方执行“三暂停”政策，即暂停规划编制和审批、暂停土地使用权出让、暂停新项目报建审批，并责成省住建厅与国土厅对地方城市规划与国土部门进行督导。该政策暂缓地方开发行为，为专项普查创造有利环境，迫使地方政府由抵抗转为协商。

（2）重新分配补亏责任，直接制定新规则，重新安排补亏义务。2012年，广东省出台文件，规定以往省政府需要负担的补亏部分，将按照省政府付出的建设成本和地方政府征地拆迁成本的比例来承担。因此，地方政府成为轨道运营绩效的利益相关者。同时，规定“沿线市境内红线外开发备选用地由该市负责开发的，则该市路段剩余亏损额由该市全部承担”。即一旦地方政府不同意省政府参与土地开发，将由地方政府承担更多运营亏损。

（3）定向投放额外的城市建设用地指标。站点周边有约6 km2已在土地利用总体规划中被确立为城市建设用地，地方政府对省政府开发这部分用地较抵触，因为地方政府已为这部分土地付出城市建设用地指标。因此，省政府立足约24 km2的具有较大潜力变成新增建设用地的土地，但这部分土地缺乏建设用地指标。每年自然资源部给予各省新增建设用地指标，由省政府逐级分配到地方，而国土厅会保留部分指标用作重大基础设施建设。因此，省政府提出站点周边土地开发的农用地转建设用地由省国土厅解决，无须占用地方土地指标，而不参与省市合作土地开发的地方获得的指标总量减少。由此，强化了土地指标对省财政的支持作用。

（4）住建厅上收轨道站点周边用地规划与审查权，包括制定珠三角城际轨道站场综合开发规划及站点周边控制性详细规划备案审查制度。前者，一方面，按照“区域-城市-片区”对站点进行分等定级，对不同等级提出土地利用、交通组织和城市设计指引；另一方面，对站点周边800 m范围内进行TOD综合开发。站点周边控制性详细规划备案审查制度是指轨道交通站点周边土地综合开发规划由省住建厅统筹编制，报经省政府审定后发布执行。各市要在半年内依法调整相关用地的控制性详细规划等，调整后的规划应报省住建厅备案审查。省住建厅由此上收了部分城市规划管理部门对控规的审批权。