中国城市区域治理模式：省市政府权力关系与制度成因

中国行政管理体制为自上而下的任命、授权与代理关系［15］。由于不存在独立行政管辖权的城市区域一级治理主体［16］，大部分区域治理的关系就是省—市关系。当前，大量城市研究与地理学者对区域治理的地方化理论与实践展开探索。理论方面，对区域治理机制的解释有多重视角，如区域空间生产［17］、新国家空间［18，19］、协同治理［20］、制度一体化［21］等；实证方面，区域空间规划［22，23］、产业合作园区［24，25］、重大基础设施［26］及行政区划调整［27，28］等区域事件被广泛检验。然而，对于治理架构，即层级政府关系，既有的城市研究与地理学研究仍需借鉴组织社会学者的相关成果。

从跨层级间的权力配置及激励机制上，早期学者通过“中国特色的联邦主义”理论，将地方政府的经济建设热情解释为行政分权与财政包干制的共同结果［29］。周黎安从内部官员行政体系角度指出，自上而下建立的地方官员“晋升锦标赛”是刺激地方经济增长及在人均资源禀赋、技术创新不足的条件下，实现稳定高速的经济发展的内生动力。一方面，治理结构中的竖向层级关系是上级政府集中对下级政府的人事任免权；另一方面，横向府际关系是围绕GDP增长的“非升即走”的锦标赛［30］。同时，政府内部的层级关系，则是不同于传统科层制与外包制的“行政发包制”。行政发包制在行政权分配上具有两大特征：①委托人（即发包商）具有正式权威和剩余控制权，并不是纯粹的外包关系；②承包商获得执行权与决策权，并且获得部分以自由裁量权为形式的实际控制权；经济激励上，承包商拥有剩余控制权，并面临强激励；内部控制上，行政发包制是结果导向的、人格化的责任分担，地区发展由该地区行政首脑负责。在行政发包制的框架下，中央政府是发包商，省政府是分包商，地方政府作为实际执行者是承包商［31，32］。纵向行政发包制与横向晋升锦标赛共同勾勒出中国区域治理的制度逻辑与体制成因。(www.xing528.com)

该理论框架下，部分学者对内部权力关系进行了广泛研究。周雪光针对基层政府间的组织共谋展开研究，认为基层政府间的合作共谋是基于政策一统性与执行灵活性的悖论、激励强度与目标替代的悖论、科层制度非人格化与行政关系人缘化的悖论［33］。周雪光等以控制权为视角，划分目标设定权、检查验收权与激励分配权，以不同权力组合方式得出高度关联型、行政发包制、松散关联型和联邦制四种治理模式［34］。以上组织社会学与经济学的研究工作提供了基于权力关系的分析视角，去理解当前中国区域治理的重构及省市关系。在行政分权与国家空间的再中心化的动态交织中，有两个问题至关重要：①长期发展型政府的视角下，省政府的角色被解释为“分包”，即统筹安排与协调，而在城市区域主义盛行，尤其在中国缺乏城市区域一级政府的情况下，省政府角色有哪些变化？②1994年分税制改革使得财权上移，集中到中央政府，而财权与人事任免权的集中，是中国集权式治理模式的核心。事权下移，下层政府，包括省政府在内的政府组织，有事可为，那么晋升锦标赛模式才得以顺利运转。但是，省政府在政府行政管理体系内，既要维持与平级政府的晋升锦标赛，即促进全省经济增长，又无足够财权支持相关职能，那么省政府在区域发展中的权力运作逻辑是什么？这也是国家空间再中心化的内在逻辑之一。由此，本文以事权和财权为理论视角，以珠三角城际铁路这一跨界基础设施项目为例，通过勾勒项目建设过程中的治理模式的变迁与省市权力博弈，回答以上问题。