省市权力尺度上移促进城际铁路建设与土地开发

为破解财权不足的行政治理困境，省铁投代表省政府，与穗莞深城际铁路沿线的地方政府展开谈判，试图介入站点周边的土地开发。然而，地方政府依据成本高昂、部门间已有协议等理由，阻止省铁投分享红利。为扭转局面，省政府对省市权力关系进行了尺度上移，体现为三方面。

5.3.1　水平权力重组以构建综合博弈体

省铁投在与地方政府协商的过程中，暴露出基础资料局限、跨行业知识匮乏等弱点。因此，省政府对省级部门权力实施水平重组，将省铁投转化为强谈判水平的省级综合博弈体。一方面，组建了“广东省城际铁路综合土地开发工作组”。由副省长任组长，吸纳了干预土地开发的绝大多数省直部门，如发改委、财政厅、住建厅等。它们在省级信息平台、省级政策制定、省内规划审批等方面业务扎实，增强了谈判的权力牵制筹码。另一方面，为解决信息不对称，工作组开展了两轮土地开发信息调查。首轮调查聚焦土地信息梳理与潜在价值评估。第二轮调查的重点是土地所有权。通过摸透穗莞深城际铁路沿线的土地信息，并将信息与省铁投共享，强化了广东省的谈判主动权。

5.3.2　强制性地方事权上收

地方政府在认识到省级政府的战略意图后，一方面就土地开发模式与省政府斡旋，另一方面加快从农民手中购置土地、加紧储备站点周边土地、加速编制和报批相关规划。为此，省政府协同跨部门综合博弈体，对站点周边的发展权实施了强制上收。包括：①暂停土地开发，要求省住建厅和国土资源厅监督地方中止用地出让和项目报建；②统一站点规划，省住建厅组织编制的“珠三角城际火车站TOD综合发展规划”，制定了每个站点周边的土地开发指南，从区位、交通规划至详细建筑设计；③省级控规审查，指定住建厅为唯一机构，制定城际站点周边控制性详细规划；④补亏责任与成本比例挂钩，省政府出台《关于优化珠三角城际火车站周边土地综合开发机制的意见》，将穗莞深城际铁路建设及运营的补亏责任，下沉至土地开发过程中。要求按照省政府建设成本和地方政府征地拆迁成本的投入比例，分担全周期补亏金额。据此，省政府强制性回收地方事权，削弱了地方在城际站点土地开发上的控制能力。(www.xing528.com)

5.3.3　实施以收权导向的行政奖励

站点周边土地开发依赖建设用地指标，地方政府年度指标不足以支撑其规划愿景。省政府拥有对国家下发的年度新增用地指标的分配权。由此，广东省政府提出“省政府自带指标进驻合作区域，指标由国土资源厅单列解决”。在国家下发总指标极为有限的情况下，凡是不支持省市共享方案的地方政府，将得不到指标奖励，被迫面临成本上涨和回收周期延长的困境，从而，诱致地方政府上交部分土地开发权。由此，省政府在穗莞深城际铁路项目中实现了国家权力的尺度上移，最终促成省市协作的土地开发，化解了其面临的财权不足的行政治理困境。

由于实施了一系列尺度上移的区域政策，穗莞深城际铁路建设中出现了两类治理模式。一类以广州及深圳为代表，考虑到对自身城市土地开发自主权的迫切需求，两市政府从城市财政中，以现金拨付的形式弥补省政府的财政亏损，省政府则退出地方土地开发，形成包干治理结构；另一类以东莞等财政能力较弱的城市为代表，与广东省政府合作开发高铁站点周边土地，按一定比例分摊土地收益，形成协同治理结构。虽然两种治理模式差别较大，但无论是现金补偿或合作开发，省政府都实现了财权上收的目标［1］，以保证穗莞深城际铁路的快速建设与顺利运营。