省市关系调整的弹性应对策略及其在深汕特别合作区的应用

区域治理主要表现为省市关系的权力变迁［1，2］。一方面，上位政府（省政府）需要在地方尺度延伸国家管制，协调与监督地方发展；另一方面，地方政府也需参与区域治理，在更大地理尺度上化解城市资本积累的困境。因此，省市关系始终处于动态调整过程中，表现为权力（事权与财权）的下放与回收。具体来说，区域治理的尺度重构因不同区域发展项目所需要处理的行政治理困境而不同，并非绝对、线性与机械的尺度上移或下移。

为应对行政架构中的治理困境，省市关系调整成了重要弹性应对策略，包括权力尺度下移的行政放权与权力尺度上推的行政收权。行政放权指权力从省级尺度单元下放到市级（以下）行政治理单元，下放的权力包括各项事权（行政许可）与财权（资金拨付）。其中，事权下放旨在扩大地方自主权，而财权下放旨在解决地方资金短缺问题；行政收权指权力从市级（以下）行政治理单元回收到省级尺度单元，同样表现为各项事权与财权的尺度上移。由于中国国家管制具有高度灵活性，省市关系的调整是对行政治理困境的弹性应对。首先，科层化的权力结构使得上位政府具有灵活且有效的对下管制工具，如行政命令与官员晋升考核［26］。由此，省政府在尺度调整中具有绝对话语权并能灵活使用管制工具构建不同的治理模式。其次，事权的履行需要相应财权的支撑［1］。因此，事权在国家体系中的重新安排也必然会带来相应财权的重构，使得区域治理朝向稳定结构演化。最后，经济发展困境的多尺度性使得城市区域发展不只是“零和博弈”，而具有共赢可能，激发省市等多层级政府参与，并将应对行政治理困境作为最迫切的政治任务［17］。综上，应对现有行政治理困境所进行的区域治理尺度重构是灵活与暂时性的，也是多层级政府共同参与的。

区域发展必然以实际的治理机制的约束或治理项目为媒介，产生跨区域的治理关系。其媒介或为区域协调政策，或为具体的跨区域的产业项目与基础设施建设项目等。不同的区域发展项目蕴含着差异化的尺度逻辑，体现在省市关系的重构上。本文选取珠三角两项不同类别的区域工程，首先，探索城市区域战略所要破解的经济发展困境及两项区域发展项目所面对的具体行政治理困境；进而，追踪项目的预备与建设过程，省市关系如何尺度重构以弹性应对行政治理困境；最后，归纳对比不同区域发展项目中，尺度重构的逻辑及对珠三角高度碎片化治理架构的政治经济意义。(www.xing528.com)

本研究采用深度访谈与文本分析法。对于深汕特别合作区，调研于2016年3—4月及11—12月展开，穗莞深城际铁路调研于2017年2—4月展开。其中深汕特别合作区共访谈4名参与编制合作区相关规划与发展政策的规划师及5名对合作区发展有深入了解的行政管理人员；对于穗莞深城际铁路，访谈省直相关部门，如住建厅、发改委、广东省铁路建设投资集团等的政府官员4人，以及参与铁路相关规划编制的规划师2人。相关文本包括各类规划文本、区域发展政策及相关新闻报道。