中国当前实施的大量跨区域的产业与基础设施项目是城市区域治理的具体行为与措施，成为承载区域治理的空间“骨架”。由于破解不同尺度经济发展困境的诉求，区域发展项目在外在形式与构建的管制实体的权力属性上具有高度差异性。如在产业合作园区的权力设置上，就存在高度自治的地方政府主导型治理架构（如郑汴新区）、高度中心化的多层级治理架构（如天府新区与西咸新区）、权力碎片化的次区域治理架构（如贵安新区）及地方权力拼贴的委托代管治理架构（如江阴靖江工业园）［24］。不同的权力配置模式依托于地方经济系统及制度形态，没有统一范式。
区域发展项目实施中，为了塑造与地方经济系统与制度形态相匹配的差异化权力结构，需破解行政框架内部的行政治理困境。总体上，行政框架存在两方面结构缺陷。一方面，行政治理架构中，横向的水平体制（城市间合作）缺乏必要的制度配置。行政治理架构以科层（hierarchy）的权力关系来维系，如自上而下传达的行政指令、官员绩效考核与行政区划调整［25］。垂直的权力与机构设置有助于保持中央威权与地方自主间的动态平衡。但目前横向的城市间合作缺乏行政管理机制与制度合法性（institutional legitimacy），成为实施区域发展项目的制度阻碍［26］；此外，行政治理架构中，存在权力配置失衡危机。在行政等级体系中的配置遵循“一级政府，一级事权，一级财权”分层设权模式［1］。然而，空间重构中，事权上收与下放与财权存在地理空间上的错位。典型例子是1994年分税制改革后，地方获得更多事权，但财权上收之后造成地方财力落后与发展动力不足。后经由“事权与财权相匹配”向“事权与财力相匹配”的权力重构，行政治理困境才被暂时化解［27］。以上行政治理困境源于改革开放后对中央主导的资本积累模式的路径依赖，而主动的区域治理（省市关系）尺度重构成为破解行政治理困境的弹性应对策略。(www.xing528.com)
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