复合型治理模式：法国经验与中国启示

近年来我国大城市区域化和区域城镇化特征逐渐显著，空间范围从原来的京津冀、长三角和珠三角逐渐扩展到东部沿海乃至内陆地区，许多特大城市突破传统行政界限与周边城镇功能紧密相连，空间连绵对接。随着大城市都市区、城市群以及城镇密集地区等新型城镇组合的出现，跨市域、跨省域和沿流域城镇地域功能联系快速增强。在此背景下，以自上而下行政区经济为基础、以单一中心城市为核心的传统区域治理模式遇到了越来越多的难题：利益主体新增及多元化、主体间利益关系复杂化、垂直行政体系与水平功能联系不匹配等问题愈发突出。同时，新一届政府提出的“以人为本”的新型城镇化及“市场主导、政府引导”的行政体制改革及政府职能调整均对区域治理模式提出了新的迫切要求。

以此为前提，论述的法国复合区域治理模式对当代及未来中国的启示主要有以下几点。

首先，我国新时期的区域治理模式应该从传统单一的中央政府自上而下指令性管理向新型上下结合的复合型治理转变。这种转变意味着针对特定区域的治理主体将得到大幅扩充，可能涉及中央政府、省级政府、地方政府、跨界第三方协调机构、区域企业网络乃至区域内部的市镇联盟、公民等等。此背景下的区域治理手段应相应改变，不能沿用单纯的逐级贯彻、垂直分配和行政区统筹做法，而应该更多地增加水平协调、跨界统筹，以及促进多主体共同发声。

其次，新时期我国的区域治理模式虽然强调了多元主体，尤其是非政府组织和市场的参与价值，但是也必须认识到地方政府、跨界协调机构及区域企业联盟等在引导区域协调发展和协同治理上的局限性和行动能力的有限，中央政府及省级政府仍应发挥主导性作用。从空间角度来看，中央政府及省级政府在宏观发展战略及区域政策制定、重大资源要素配置等方面的作用无可替代。但同时，我国国土面积较大，东中西部、沿海及内陆、南方及北方经济社会发展阶段存在较大差异。复合型区域治理手段特别要强调因地制宜，治理模式应该更有侧重。如我国中西部广大地区目前及未来一段时期内仍将处于人口快速城镇化、工业化加速发展及空间增量扩张阶段，这就决定了区域非均衡增长的客观趋势，自上而下的政府引导（来自中央政府、省级及地方政府）在中西部区域治理中作用仍将长期突出。李克强总理关于“促进约1亿人在中西部地区就近城镇化”的战略也预示着县域单元主体在区域治理中的地位和话语权得到强化。而我国东部部分沿海发达地区已经进入工业化后期甚至后工业化时期，空间发展已经转入存量优化阶段，区域扩散和均衡增长成为未来发展趋势，此背景下的区域治理则应该更加强调市场主体的话语权，应更加注重基层村镇联盟和非政府组织主体在治理分工上的积极作用。(www.xing528.com)

再者，我国传统治理模式向复合型区域治理模式转变必须以放权、分权为基础和重要前提。一方面，区域治理中非常关键的是在放权和分权作用下的市场机制及其在资源配置中基础作用的有效发挥。另一方面，同样重要的还有跨界治理机构的建立和有效运行，其有效运行的核心在于清晰的权责划分和稳定的资金及技术来源，搭建一个跨界的话语平台并促进区域政府与非政府组织间合作伙伴关系的建立是跨界治理机构的核心任务。同时，与分权、放权相适应的财权分配问题在某种意义上决定着区域治理成效，尤其影响地方政府、第三方机构及基层市镇联盟在共同参与治理方面的积极态度和主观能动性。我国目前中央地方财税关系属于“集权分散型”，“集权”指中央政府集中大部分财政收入，“分散”指地方政府承担大部分支出责任。财权上收、事权下放的权力主导型财税体制造成了城市政府的事权和财力不匹配，影响着城市政府的行为方式，是“城市病”的体制性原因之一［26］。

此外，我国复合区域治理协调机制的建立可能需要某种既具法律效力又体现自发博弈过程的特定区域政治和社会契约。这种契约的建立需要多元主体的共同参与，中央政府、省政府与地方政府可作为契约方，与包括企业、第三方机构及公民在内的非政府组织建立多种社会责权关系，本质是在中央政府分权、放权基础上对于各参与主体形成的共识性制度约束和治理分工。这种契约有助于减少放权过程（监管、运行、实施等各环节）中地方与中央、政府与市场之间的矛盾以及制度成本，也有利于改变我国现阶段政府主导、企业自发、第三部门隶属的主体关系，避免制度权力陷阱导致的公众参与流于形式，从而促进多方主体合作伙伴关系的建立，以及公众的监督与被监督机制的形成。其中应重点强化政府与第三方组织及企业网络的合作关系。例如可尝试推动特许经营［23］，以及通过第三方组织吸纳公民参与政府决策，逐步推行将第三方组织引入政府机构构成、政府官员政绩考核、治理公共行政测评等领域；还要大力推动政府与企业及公众的合作关系。在涉及部分公共利益问题上，政府让渡出职权，通过契约合同，将开发权转渡给企业，只在宏观上进行项目监督和费用检查等，在合同最高终止权归国家所有的前提下，有目标地以经济激发地方企业的开发能动性。

最后，对于多元主体中的政府组织层面，我国可尝试借鉴法国复合区域治理模式的经验，在个别区域的市县级别内试点开展部分市县联盟自治，在不改变既有整体行政体制基础上，打破传统的中央政府主导、省级政府和地方政府分头治理的行为机制，逐步推进试点区域行政单轨制向双规制转变，在法律层面适度扩大市县的区域治理职权，给予其一定的财政支持（如建立相关财政专项资金）。