新国家主义背景下的区域治理责权分化成果

复合区域治理模式区别于传统治理模式在于打破单一行政体制下的权力上下级分工及自上而下与自下而上的定向权力架构。在行政领域，依靠建立完全的合同模式，形成政府与市场、政府与企业、政府与非营利组织及政府与公民的法律上的合作关系。“城市合同”在多元主体协调的基础上形成的合同也多是多元利益导向，即多目标的合同内容。

区域治理过程中，责权分化形成了法国区域治理中“中央政府主导，地方寻求更大自治空间”的治理特征。在分权化的社会发展趋势下，城市合同也成为地方与中央利益博弈的工具之一，治理主体的分化又迫切要求加强合同制的磋商与协作。在大都市区层面，城市合同及分权制导致事权的上下级分离，复合式的区域治理模式在大都市区形成“中央—地方”两级区域治理的基本模式。

3.2.1　国家控制转向管制竞争，事权下放促进地方多元主体繁荣

现有对法国地方分权的引介与研究，已经较为详尽地阐述了法国从1982年《权力下放法案》开始的地方分权进程［14，21-23］。但现有文献没有注意到的重要特点，是法国分权过程中，中央政府仍然具有重要的权力与作用。因此，法国的地方分权不能叫作“新自由主义”，而应该是“新国家主义”：并非进行高度的管制，而是从国家控制向管制竞争转型［13，22］。该特征对理解法国自下而上与自上而下相结合区域治理方式具有重要意义。

法国的地方分权过程比较明显的一个结果是中央政府功能的转移。中央政府通过地方分权的方式，将那些能够改善投资环境的功能转移到市政、大区、区域和市镇联合体手中，包括城市规划、交通规划、经济规划、住房、社会政策、文化以及公共卫生等［14］。另一个结果则是因为市镇联合体这类行政单元的发展和更多地发挥作用，都市区成了地方与区域政策实施的重要尺度，中央政府对市镇联合体采取了许多财政上的激励政策，进一步促进了市镇联合体的繁荣，市镇联合体也成为区域政策成功实施的重要载体［13］。

但是中央政府仍然保持着对地方有效控制的能力。因为地方分权的过程还伴随着权力下放，中央政府将一些中央机构与部门下放到了地方，参与地方决策并监督地方的自治［13，22］。有文献显示，法国98%的中央政府官员在巴黎之外就职，而且他们的职责在大多数欧洲国家都属于地方政府［13］。另外，事权大量下放的同时，财权虽也部分下放，但是地方财政自主能力仍受到限制。从税收来看，地方税收占总税收收入的比例虽然有所上升，但仍只有30%左右（表6）。因此，地方政府一方面需要听从选民，但也需要接受中央政府的指导［24］。(www.xing528.com)

表6　法国中央政府与地方政府税收收入分配比例（1980—2012年）

资料来源：法国统计局（Insee）http://www.insee.fr/en，转引自参考文献［24］。

3.2.2　职能转型与角色再定位，中央政府仍然保持有效控制能力

随着多样化地方联合体政治的发展，法国地方层级的政府能力得到了重大的提升。技术层面上，地方层级的政府开始拥有自己的规划专家、经济学家和城市地理学者，从而不再对中央的技术支持过度依赖［15］；功能层面上，地方层级的政府组织需要与各类利益主体进行横向联合，其中包括地方经济力量（商会、公会、商务个人等）、志愿组织与公私合营关系（混合经济组织）［15，25］；政治层面上，地方政府的领导力得到提升，他们既要在公私关系中利用好市场力量来进行经济建设，也需要在纵向上与各种同级或不同级的组织建立关系并竞争，地方政府更加具有企业的特质［15］。这些能力的提升为法国区域治理的良好推进提供了条件。

在上面所述的三个重要背景之下，法国的区域治理模式发生了转型。在法国“地方分权”背景下区域治理模式转变，由区域治理的“旧模式”，也就是中央政府自上而下地制定规划并实施规划，财权、事权高度集中的做法，转变为“新模式”，体现了中央政府与地方各类自治组织组成了复合治理体系，显示为中央政府与地方网络化治理主体的双层结构。区域规划成为中央政府制定的框架，通过财权、事权的部分转移以及地方各类自治组织的发展，地方将自己的发展目标融入中央的框架之中，同时，中央通过DATAR这样的权力下放组织，监督和参与地方决策过程。