城市政体与城市治理：联系与区别

“城市政体”核心内涵的界定是与“城市治理”或“城市管治”密切联系的。已有文献显示，地理学者、规划学者多使用“城市管治”，而政治学者、公共管理学者及经济学者多使用“城市治理”。但是，不论何种译法，重要的核心内涵都是治理（governance），两者在概念使用上可以等同，因而笔者在文中使用“城市治理”这一译法。据笔者之前的研究，“城市治理”的核心内涵是公私交互，即公私合作伙伴。［7］清楚地界定“城市政体”与“城市治理”的区别与联系是理解“城市政体”理论的重要途径。

总体来看，“城市治理”的内涵与外延相较“城市政体”都更加丰富，理解“城市治理”的运用是理解“城市政体”的前提。根据乔·皮埃尔（Jon Pierre）对“城市治理”的分析，“城市治理”在研究中可以被视为一种理论，一种规范性的模式以及一种实证目标或现象。［8］而“城市政体”与上述三种形式的“城市治理”概念存在紧密联系。

“城市治理”作为一种理论，由于引入的概念过多，如尺度重构（rescaling）、新自由主义（neoliberalism）、企业型政府（entrepreneurial government）等，因而其理论的清晰度较差，成了一种并不完善的理论。［8］“城市政体”理论则成为与“城市治理”同等的理论，但是由于其缺乏对制度及政体变化的解释力，因而被视为不完善的理论，也更多地被视为解释问题的分析框架。但从学科范畴来看，二者同属于政治经济学与城市政治学的重要理论。［9］

当“城市治理”被理解为规范性的模式或模型时，任何一种模式或模型都是对“政府、市场、公民社会”三者关系的动态反映，包括皮埃尔早期提出的管理型治理（managerial governance）、社团型治理（corporatist governance）、增长型治理（progrowth governance）及福利型治理（welfare governance）。［10］而根据上文所述，“城市政体”指的是城市议会与商业资本及精英的联合，强调的是政府与市场的联合，所以很多学者将其视为一种排除公民参与的“城市治理”模式，因而，“城市政体”被视为一种特殊的“城市治理”模式（图1）。

当“城市治理”被理解为实证研究现象或目标时，“城市政体”是研究该现象的重要方法之一。区别于结构主义及文化主义研究方法，“城市政体”强调用理性选择的视角去研究“城市治理”现象。［11］它关注于非正式的公私合作，侧重于合作过程中激励机制的建立，从而使得政治个体的自我利益得到实现，并通过理性选择促进合作伙伴关系的形成与维持。(www.xing528.com)

图1　弗兰克·亨德里克斯的城市治理模式示意图

（图片来源：Frank Hendriks.Understanding good urban governance：essentials，shifts，and values［J］Urban Affairs Review，2014，50（4）：553-576.）

虽然城市政体理论与城市治理理论存在着千丝万缕的联系，但是，二者的差异也非常明显。从理论扎根的社会背景来看，城市治理理论对社会转型及不同尺度的社会背景给予了充分研究与理论化；而相比之下，发源于亚特兰大市的城市政体理论则相对更加地方化，对于宏观社会背景的重视不够。［1］从现有的文献来看，“治理”学者认为经济全球化引发的资本关系的变化是治理制度变迁的主要外部环境，包括结合尺度政治及尺度重构形成的地域化（territorialisation）、去地域化（deterritorialisation）及再地域化（reterritorialisation）等资本运作特征。［12］20世纪末至21世纪初，中国学者在研究中国城市治理与土地治理中也将社会主义市场化改革视为治理变迁的重要外部环境与因素，并且着力内化其结构性的影响。［13］此外，新自由主义、气候变化等外部因素也成为治理理论研究的重要参量。

由于其理论缘起带有个案分析式的理论研究传统，所以城市政体理论对于超出城市层面的社会背景与国家的结构因素的考虑是远远不够充分的，这为跨国的理论移植性研究带来了难度。同时，地方化的研究特征使得“城市政体”研究形成了强化模式归纳的研究方法，虽然其以政治经济学为研究基石，但相较于城市治理理论，“城市政体”涉及的概念较少，理论更加清晰，模式更加易于区分，因而对于解释城市间的政治经济差异及非正式的制度安排设计具有先天优势。