评估城市群制度一体化：多层级治理模式的理论框架构建

基于既有理论文献提出评估城市群制度一体化，即多层级治理模式的三组关系与两个层次，构建综合完整的理论分析框架。

3.1.1　三组关系

多层级治理内涵包含层级政府间的科层关系及政府与相关权威机构的互动关系两个维度。而相关学者基于国家尺度重构的本土化与四维度治理关系的划分［14，22］，将城市群多层级治理的维度划分为层级政府间的科层关系、跨市的区域合作关系、政府—市场—公民社会三方关系。三个维度划分解释了中国化的尺度重构理论如何投影多层级治理模式分析中，形成多层级治理的中国化理论框架。

（1）层级政府间的科层关系。这反映了1994年来，分税制改革后中央与地方的去中心化与再中心化的治理重塑特征与趋势。“分权化”近些年从财政税收权领域逐步走向重大项目审批权下放，传统以中央政府统筹区域发展的“全能政府”被打破，地方行政性分权引发的治理结构的变化，预示中国多层级治理平台形成的可能性。同时，“省—市—县”的政府间科层关系也在不断重塑与调整，典型的是我国几轮行政区划调整的权力变迁。由省委托市管县到撤县设区再到强权扩县与省直管县［24］，地方权力架构的重组一方面缓解了城市化过程中行政区发展的层级矛盾，另一方面是国家权力“去中心化”与“再中心化”的重要表现［25-26］。

（2）跨市的区域合作关系。这体现都市区化过程中，经济发展对城市群制度安排的内在要求。一方面体现在自发生长型城市群的制度设计，如长三角、珠三角等，由经济驱动形成了跨市合作伙伴关系，如《珠江三角洲全域空间规划（2015—2020）》的编制、长三角市长联席会议的召开等；另一方面由行政驱动型地区，如中西部大量城市群、都市区，也因为中央行政命令与优惠政策及重大基础设施项目的利益驱动，形成跨市合作伙伴关系。

（3）政府—市场—公民社会三方关系。这体现为我国城市群治理结构中政府力、市场力和社会力的关系。传统意义上，四位一体（即党国一体、党政一体、政社一体及政企一体）的全能社会主义模式使得我国城市群治理体现了“强中央政府、弱市场、弱社会”的治理结构［7］。但是在部分基础设施项目建设与运营中，市场主体的介入［14］和以公民团体为代表的“反增长联盟”的［27］出现使得中国城市群治理结构处于不断动态调整中。(www.xing528.com)

3.1.2　两个层次

多层级治理的两种理论模式［13］表征的是制度运作的两个层次。模式一是城市群治理模式与结构，即宏观层次；模式二是基于任务的治理模式，治理结构有更多创造空间，是检验具体制度安排与特征的层次，即微观层次。制度一体化的评估包括宏观与微观两个层次，根据多层级治理理论模式，包括宏观层次城市群治理结构与微观层次的个案型制度安排。从宏观层次与微观层次维度分析多层级治理中三组主体关系的特征与效果是验证多层级治理，即评估城市群制度一体化程度的理论路径。

城市群宏观层面，正式与非正式制度数量庞大，分析工作难以展开；而治理结构的识别则易于实证，反映了制度安排特征与效果，具体识别方法是通过建立分析框架进行阐述。微观层面，由于制度样本相对有限，实际调研针对性较强，能够识别具体制度安排。

宏观层次的治理结构与模式识别先展开，进而进行微观层次评估。通过桌面研究与文本分析识别城市群治理结构的基本框架，并借助社会网络分析法，通过网站信息等提取关系数据进行网络分析，先进行城市群治理结构分析；同时，对治理结构与宏观区域背景与地方背景（local context）进行分析，有助于选取符合研究地点特征的实证案例，如城际铁路、跨境产业园区、流域协作治理等问题。最后，进一步构建两个层面的交互关系，一方面深化对治理结构变化的解释，如政府角色、市场角色、区域合作趋势等，另一方面，加深对制度设计的理解，将具体的制度设计纳入城市群治理结构中探索制度动力。